En la recién publicada Ley 14/2019 del Parlament de Illes Baleares, de 29 de Marzo, (B.O.I.B. de 2 de Abril) se incluye una Disposición Adicional única de “adecuación normativa” con un enigmático texto:

“Queda sin efecto en el ámbito de la Comunidad Autónoma la emisión de los informes preceptivos y vinculantes sobre cuestiones de seguridad pública regulados en el Apartado. 2.1 b) y en el Apartado  1.1.D) del Anexo del Real Decreto 123/21995 sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Baleares en materia de casinos, juegos y apuestas, con efectos retroactivos a día 8 de diciembre de 2001, fecha de entrada en vigor del Decreto 132/2001, de 30 de noviembre, de medidas reguladoras en materia de juego”.

No es muy común que una disposición elimine una obligación de emitir informes con efectos retroactivos de casi 18 años. Pensemos que todos esos informes deben haberse emitido ya, y que es imposible que “desaparezcan” materialmente ahora de los archivos;  lo mismo que sus efectos,  por mor de una decisión parlamentaria de ahora.

Se trata de los Informes que de forma “preceptiva y vinculante” se reservaba la Administración Central, para el caso de las autorizaciones administrativas de la instalación, apertura y funcionamiento y modificación de todo tipo de actividades de juego y de los establecimientos donde estas se desarrollen; y de la renovación y caducidad de dichas autorizaciones. El Real Decreto citado, publicado en el BOE de 21-2-1995 no era tanto una Disposición Reglamentaria emanada del Consejo de Ministros, sino en  realidad una “forma” de acordar la publicación de una “norma pactada”: el Acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias Estado-Illes Baleares, con el contenido de los traspasos en materia de competencias de juegos de azar. Así que tampoco es pacífica su eficacia y aplicación derogatoria “a futuro”, si es que el Estado decidió reservarse alguna de las funciones interventoras.

Por último, y para redondear el enigma, el citado mandato a futuro y el retroactivo en “grado máximo” se insertan en una Ley que se dedica a regular los proyectos industriales estratégicos de Illes Baleares, nada que ver con los juegos de azar.

Estos Informes se han emitido y se siguen emitiendo por la policía en todos los expedientes relacionados con establecimientos de juego, y cabe preguntarse si es que existe alguna oscura intención al eliminarlos, o se trata de eliminar sus efectos supuestamente “vinculantes”, o finalmente si es que el Parlamento balear , en un valiente ejercicio favorecedor de una actividad empresarial, ha decidido subirse al carro de las corrientes europeas liberalizadoras de las prestaciones de servicios, concretadas en la LGUM estatal, y, por fin, erradica un trámite que considera “innecesario”.

Como en la Exposición de Motivos nada se dice sobre esta Disposición, y los Proyectos industriales nada tienen que ver con los establecimientos de juego, se hace necesaria una mínima investigación al respecto.

 DESENTRAÑANDO UN MISTERIO

La primera indagación debe analizar su incorporación procedimental a esta Ley 14/2019, la cual es en realidad la tramitación ulterior como Ley del Decreto Ley 5/2018 sobre los citados Proyectos Industriales. aprobado urgentemente y convalidado después en Enero de 2019, y en el que nada se decía sobre el juego ni sobre esta particular “adecuación normativa”, que ahora se añade. En la tramitación seguida en el Parlamento Balear, la Disposición Adicional se introdujo mediante la “Enmienda 1531” del Grupo Socialista, el 12 de Febrero de 2019, que no acompañaba ninguna justificación.

Cuando pasó a la Comisión de Economía, el 7 de Marzo, la Enmienda fue aprobada sin ningún debate o discusión, y en votación separada, por 7 votos a 3. Por último, en el Diario de Sesiones de 19 de Marzo, consta que no hubo tampoco ninguna explicación, discusión o debate acerca de la misma, y también se votó la Disposición de forma separada, y fue aprobada por 33 votos a favor, 2 en contra y 16 abstenciones.

Tengo que reconocer que, de haber sido yo uno de los miembros del Parlament, me hubiera posicionado en la abstención, pues ¿qué sentido tiene, sin explicación o justificación, introducir una Disposición Adicional que nada tiene que ver con el objeto de la Ley, y que, de forma tan peculiar, ordena dejar sin vigencia una norma del Estado, con efectos retroactivos de 18 años?

Pero las dudas que asaltan son mucho mayores… ¿estaba todavía vigente este Acuerdo en Illes Balears, 24 años después de publicarse en el BOE? ¿tenía el Estado y tiene todavía reservada esta función a modo de “coordinación” o “cooperación” con la Comunidad Autónoma de Illes Balears?

Pero también …… ¿puede formalmente el Parlamento Balear derogar o dejar sin efecto, a futuro, un Acuerdo de la citada Comisión Mixta, y declarar los efectos retroactivos que declara? ¿qué sentido o finalidad tiene todo esto?

DOS O TRES ANTECEDENTES SOBRE LA CUESTIÓN.

Buceando en el Ordenamiento jurídico encontramos algunos hitos sorprendentes:

1º. El 11 de Enero de 1995 (el mismo día del Acuerdo de la Comision Mixta) fue firmado un Convenio de colaboración en materia de juego entre el Ministerio de Justicia e Interior (Sr. Benlloch) y la Consejera de Gobernación (Sra. Cirer) . El Convenio se materializó en una de la Resolución publicada en el mismo  BOE de 21-2 de 1995 y en ella se acuerda el que el Servicio de Control de Juegos de Azar del Ministerio quedaba bajo los requerimientos de los servicios de la Comunidad Autónoma para vigilar el cumplimiento de las disposiciones vigentes, y se hace cargo de la inspección permanente de dichos locales. Pero ojo, el denominado “informe de seguridad pública” se define como “preceptivo” (no dice “vinculante”); pero, además, a continuación, se refiere a aquellos informes que los órganos de la Comunidad Autónoma “considere necesarios”. La realidad es que, en aquellas fechas, en todos los reglamentos sectoriales, los establecimientos requerían de una autorización centralizadas de la Comisión Nacional del Juego, y por tanto era necesario que el Gobierno Civil “elevara” un informe” sin el cual no se otorgaba ninguna autorización.

En nuestra investigación sobre el terreno se nos confirma que, hoy por hoy, este Convenio sigue vigente y nadie lo ha denunciado, y que estos informes de policía se siguen realizando a requerimiento de los órganos de la Comunidad Autónoma.

Ya en 2011 el Parlamento Balear había declarado sin efecto la necesidad de estos “informes” del RD 123/1995 en la Disposición Final Primera del RD Ley 7/2011, convalidándolo y luego tambien en la Ley 4/2012, que aprobaban, con urgencia, el Régimen Sancionador de las actividades en materia de juego. Y no solo eso, sino que, en la misma norma, esta vez en la Disposición Adicional Tercera, declaraba que en los expedientes de autorización de toda clase de actividades de juego, no se requerirán más informes, ni preceptivos ni vinculantes que los que expresamente establezca la normativa autonómica propia sobre la materia. O sea, casi idéntica a la de 2019, pero sin los efectos retroactivos añadidos ahora.

Es cierto que la Ley de 2012 fue “derogada” junto a las citadas Disposiciones, con la entrada en vigor de la actual Ley 8/2014 del Juego en Baleares, pero esto es porque sustituyó el bloque normativo sancionador para el que en realidad se había dictado. Quizás este “exceso derogatorio” es el que ha dado lugar a “volver a expulsar” ahora estos Informes, ya expulsados en 2011.

Por último, una muy concreta Jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha ocupado expresamente de esta cuestión, y de estos Informes en Baleares. La sentencia del Tribunal Supremo de 29  de Marzo de 2012 había declarado expresamente que estos Informes eran preceptivos y vinculantes por cuanto la materia de la que tratan (la seguridad pública), corresponden a una competencia propia y exclusiva del Estado, Art. 149.1.29 CE, y esto es precisamente lo que se recepciona en el Acuerdo de la Comisión Mixta, sobre la que la Comunidad Autónoma no puede disponer ( en el caso debatido, dejando de recabar y el informe de la policía en el expediente de autorización de un salón en 2005)

Esta sentencia confirmaba la tesis de otra anterior del TS de 27-6-1998 que trataba la cuestión respecto a Cataluña, pero también ha sido aplicada insistentemente por el TSJ de Illes Balears el 27 de Noviembre de 2008 (respecto a los salones de juego) y lo mismo ocurre en la de 15 de Enero de 2013, al dictaminar sobre la impugnación del traslado del casino de Calviá a Palma de Mallorca, anulando “parcialmente” el traslado (acordado en 2009) por la ausencia de estos informes.

Por último, la sentencia del Supremo de 2012 se hacía eco y citaba ya al Decreto Ley Balear de 2011 como una confirmación de esta tesis. Con tales antecedentes no acabamos de entender entonces, si llegamos a la conclusión de que en 2011 se habían expulsado ya del Ordenamiento balear estos informes, cual es la razón de que ahora se vuelvan a expulsar, y además, con efectos retroactivos.

 DESPEJANDO ALGUNAS INCÓGNITAS QUE A SU VEZ ABREN OTRAS

Sin conocer el trasfondo exacto de las causas inmediatas de esta Enmienda 1531, que sin duda debe haberlas, hay que reconocer que, formalmente, es posible y lícito introducir en una Ley disposiciones o normas que nada tienen que ver con el contenido principal de la misma, por no hablar de las Leyes “ómnibus”, que recogen aspectos de muy diversa índole. Esta es una práctica muy utilizada, en todos los Parlamentos, y como es lógico criticada porque impide precisamente debatir en profundidad y en su contexto las cosas de las que se trata. Muchas veces por razones de urgencia (casualmente esta es una de las últimas Leyes que se aprueban formalmente en esta Legislatura autonómica) se aprovecha para tomar decisiones que no pueden demorarse, utilizando la vía de las “enmiendas”.

Pero aparte de la formalidad del caso, lo que entra en juego es la misma esencia de la intervención del Estado y de las CCAA en estas actividades, la prestación de servicios de juego, que son empresariales y no implican ningún servicio público que deba prestar la Administración.

En estos 24 años desde que se acordaron las transferencias a Illes Balears (que fue una de las últimas en ejercitar los traspasos en esta materia)  han cambiado muchas cosas. Las competencias en materia de juegos de azar en el Estado han pasado a residenciarse en el Ministerio de Hacienda desde 2011. La Comunidad de Illes Balears no solo ha asumido las competencias, sino que las ha ejercitado normativamente, hasta el punto de haberse aprobado una Ley del Juego, pero también aprobándose numerosas disposiciones en materia de máquinas de juego y salones, de bingos y de casinos, de apuestas hípicas y últimamente de apuestas deportivas.

El Decreto Autonómico 132/2001, del Govern de Illes Balears, al que se refiere la Disposición Adicional objeto del comentario, regulaba medidas administrativas en los diferentes subsectores de juego en la Comunidad Autónoma que en aquellos momentos, aún con las competencias traspasadas, debían aplicar supletoriamente los respectivos reglamentos estatales de máquinas de juego y salones, y ya por aquel entonces, se había aprobado el Reglamento General de casinos (Decreto 34/1997) y varias normas adicionales en materia de bingos. ¿Ha considerado y considera el Parlament,  por segunda vez, que desde aquel entonces las “competencias quedaron “traspasadas en su totalidad y que el ejercicio “pleno” de esa intervención ya no requiere de estos Informes?

LA INTERVENCIÓN EN LOS JUEGOS DE AZAR: ESE CONSTANTE ENIGMA A RESOLVER.

Desde la perspectiva del ejercicio de una actividad empresarial,  debería enfocarse a una mayor precisión y previsión de las normas que limitan o traban la actividad económica, claro está buscando el equilibrio de otros intereses en presencia.La seguridad jurídica es la verdadera víctima de estos enigmas sin resolver.

El debate sobre “quien” y “cuanto” debe intervenir sobre la actividad empresarial del juego es un asunto que siempre concitará discusiones. Por más que un Parlamento decida, para siempre y con la máquina del tiempo hacia atrás, erradicar los informes de la policía en el otorgamiento de autorizaciones. Seguro que se abrirán otros “frentes de debate”.

No está claro, a la vista de las decisiones del Tribunal Supremo aludidas, que el Parlamento de Illes Balears  pueda, por su parte, y en el ejercicio de su facultad legislativa, “dejar sin efecto” el citado Real Decreto que insertaba en el Ordenamiento el Acuerdo de una Comisión Mixta de Transferencias. Pero esto es lo que ha sucedido en 2011 y ahora en 2019 de nuevo. El Estado no impugnó en 2011 o 2012 la citada declaración normativa por la vía del Conflicto de Competencias, y aún así los servicios policiales siguieron y siguen emitiendo los Informes como si nada hubiera ocurrido. No sabemos si los seguirán haciendo ahora, o simplemente el Estado, o la Comunidad Autónoma, “denunciarán el Convenio de Colaboración”, que sigue vigente.

La complejidad del Estado Autonómico Español ha dado pábulo a constantes discusiones casi bizantinas sobre cuál es el Derecho vigente en muchos casos, y el Tribunal Constitucional tienen un elevado número de litigios consistentes en determinar hasta donde alcanzan las competencias de Estado o de las Comunidades Autónomas.

Si la Comunidad Autónoma asumió de forma efectiva sus competencias, sin necesidad ya de la “coordinación” o “cooperación” de apoyo de los funcionarios estatales, esto no quiere decir que el Estado no siga manteniendo competencias concurrentes pero ¿cuales?. Exploremos sucintamente:

  1. en materia de “seguridad pública” que la tiene por ser exclusiva (Art. 149, 29º de la CE). Sí, claro, el Estado sigue manteniendo la competencia sobre ciertos aspectos de la seguridad pública aplicables a establecimientos de juego, al igual que sobre otros muchos establecimientos ( p. ejemplo, los efectos derivados del RD 1338/1984, sobre medidas de seguridad en Entidades y establecimientos públicos y privados) en particular sobre cajas fuertes, y que contiene preceptos específicos sobre  casinos, salones de juego y puntos de ventas de lotería). Pero sería una falacia interpretar que los funcionarios estatales tienen poder de veto en materia de autorizaciones apelando a este Real Decreto.
  2.  también se piensa que exista propiamente una materia de  “orden público”.  Basta recordar que, en aquellos primeros Reglamentos de juego contemporáneos de los Decretos de transferencias, las autorizaciones en materia de juego se consideraban además “discrecionales” por razones de orden público, y que la reserva constitucional en esta materia ha sido justificada por la Jurisprudencia. Pero el contenido del “orden público” ha venido  “transmutando” con el tiempo y difícilmente puede invocarse este título, que en realidad no está positivizado expresamente en la Constitución, y se identifica más como un elemento que engloba la seguridad en relación con otros valores como la salubridad, el decoro, etc, a modo de orden puramente
    material o externo en la calle, que expresa la tranquilidad ciudadana. Een el marco una sociedad cambiante y mucho más dinámica que el aparato normativo y jurisprudencial, el posible “veto” estatal me parece difícil de justificar.
  3. Finalmente, está de moda invocar la materia de la “salud pública” como título de intervención adicional en la materia de los juegos de azar, a raíz de recientes formulaciones sobre la generación de la ludopatía por causa de los juegos. Es una derivación de la más recurrente y amplia materia de protección de los consumidores. Pero estas materias no tienen nada que ver con la intervención de la policía estatal (la del Ministerio del Interior).

En todos estos terrenos pantanosos, las “espadas están en alto”, y no puede aventurarse una solución definitiva a corto plazo.

Así que a falta de una solución final, y me quiero quedar con lo evidente, la eliminación de cualquier “Informe” en los expedientes autorizatorios es algo que debe ser siempre bien acogido en cualquier sector, y no hay que hacer ascos a la decisión del Parlamento balear. El mantenimiento de trámites o informes innecesarios solo parece alimentar una maquinaria burocrática innecesaria, e inseguridad jurídica para el desarrollo de una actividad empresarial lícita y exhaustivamente intervenida como es ésta.

La supresión de los citados Informes de forma tan enigmática, al menos tiene en la práctica cierto valor testimonial. Y, además, sirve de ejemplo, porque en otras Comunidades Autónomas, con Acuerdos y Decretos gemelos al de Baleares, se siguen emitiendo por ahora con carácter “preceptivo y vinculante”.

Que sus efectos se “retrotraigan a 2001” es otro cantar, un verdadero arcano que solo podrá desentrañar un Tribunal.

Madrid, 11 de Abril de 2019.

Carlos Lalanda Fernández