Independencia en Cataluña y juego. Un verdadero riesgo empresarial
No he visto ningún comentario ni una sola afirmación, en público, acerca de los efectos en el sector económico de los juegos de azar ante una hipotética secesión de Cataluña instada y recientemente formulada como objetivo político próximo por algunos sectores políticos y sociales, y cuyos hitos parecen estar materializándose.
Ni en los documentos que recorren los medios generalistas en España o en Cataluña, ni en los internacionales.
Ni siquiera en los medios sectoriales del juego, tan dinámicos y al tanto detallado de todo lo que sucede.
Tampoco ni una sola referencia ni declaración de las autoridades políticas o administrativas del juego, fuera o dentro de Cataluña manifestarse ante esta eventualidad (quizás una, de refilón). Es incluso llamativo que en todos los foros donde se está debatiendo acerca de la aplicación de la Ley Unidad de Mercado no se diga ni una sola palabra sobre la hipótesis de una República Catalana independiente, cuya consumación apuntaría a todo lo contrario de lo que se pretende con dicha LGUM.
¿Qué es lo que sucedería en ese escenario y en qué afectaría a los actores de la explotación de los juegos de azar en caso hipotético de la consumación de la secesión de Cataluña? ¿Qué efectos tendría ante empresarios, jugadores, Gobierno de Cataluña?
Aún siendo arriesgado, intentaré analizar algunos aspectos jurídicos relevantes.
Las competencias actuales de Cataluña en materia de Juego.
Las competencias actuales de Cataluña en materia de juego son amplísimas tanto en lo referente a la intervención de la actividad empresarial, como en la tributación especial de la misma, e incluso desde la perspectiva de la Generalidad como “empresa” lotérica.
El Estatuto de Autonomía de 2006 es el que contiene las formas más avanzadas de competencia en todo el territorio español, no alcanzadas por otras Comunidades Autónomas. Incluso después de un leve “retoque” interpretativo a su artículo 141 por parte del TC, se atribuye una competencia “exclusiva” en esta materia, si la actividad de juego se cumple exclusivamente en Cataluña. Además contempla la posibilidad de intervenir en la creación o la modificación de nuevos juegos estatales, a través de los Informes de la Comisión Bilateral Estado-Comunidad Autónoma. Es cierto que la STC rebajó el carácter determinante de estos Informes (dejando esta prerrogativa en un “veto ligth”), pero en la práctica, esta capacidad moderadora de las normas estatales no se ha ejercitado nunca, ni con la regulación de nuevos juegos online ni con la modificación de algunos de los existentes.
Al amparo del Estatuto de 1979, La Ley del Juego de Cataluña de 1984 fue la primera en dictarse en todo el Estado, incluso antes que la propia Ley de Juego del Estado. Es cierto que se ha parcheado después y que tuvo que complementarse después por una Ley Catalana Sancionadora. Y que puede considerarse incompleta técnicamente, si la comparamos con otras Leyes Autonómicas mucho más detalladas. Pero ha servido y se han desarrollado con intensidad y particularidad los reglamentos específicos de cada juego. El último ejemplo, el reciente Decreto 163/2015, que aprovecha para modificar muchos aspectos de la intervención administrativa en varios de ellos. En resumen, una amplia libertad de intervención.
Ha habido interesantes Conflicto de Competencias constitucionales en aspectos muy concretos de este sector de actividad, promovidos por el Estado o por Cataluña, dirimidos en la mayoría de los casos a favor de una interpretación muy amplia de estas competencias exclusivas, hasta el punto de que las sentencias del TC pueden ser considerarse “generosas” con las Comunidades Autónomas en General. En definitiva, una intervención sin cortapisas.
Por otro lado, las normas relativas a la EAJA, creada a imagen y semejanza del estatal LAE, están en un limbo jurídico derivado de la consideración de la Generalidad como operador de juego y ente público simultáneamente, y su complicado encaje en el Ordenamiento de la UE; limbo que LAE estatal compartía, pero en parte despejado porque SELAE ahora es una sociedad anónima y su operación monopolística está avalada por la Ley 13/2011.
Finalmente, y en lo que respecta a la tributación especial sobre el juego, la Tasa Fiscal aplicada a los empresarios de juego, aún siendo de titularidad estatal, está cedida y es disponible en casi todos sus elementos tributarios por las Comunidad Autónomas, como son la base imponible, los tipos y las cuotas, y sobre todo, está atribuida la gestión y la recaudación en su totalidad. Incluso en materia de juego online, la Tasa de Juego, aún recaudada por el Estado Central, se remite trimestralmente a Cataluña, en forma de cheque en proporción a un número más o menos equivalente al número de residentes jugadores catalanes.
El sistema jurídico que se apunta en una Cataluña independiente
Nada se dice en los distintos análisis y Proyectos abordados por varios Grupos Técnicos en Cataluña encargados de elaborar distintos borradores de normas soportadoras de un nuevo Estado Independiente, cuál sería la posición de este sector de la economía dentro del marco general sustentado en una nueva Constitución Catalana apoyada en los pilares de todo Estado, una base territorial, y la vinculación política de sus ciudadanos.
De manera que todo son hipótesis, pero la lógica indica que si el ámbito de intervención sobre las actividades empresariales de juego actualmente es prácticamente ilimitado y ha sido ampliamente ejercitado por la Generalidad de Cataluña, y además no existen discrepancias pendientes con el Estado Central, el eventual nuevo modelo debería asentarse en bases muy semejantes a las actuales, sin grandes terremotos.
En el aspecto de la oferta empresarial, una vez delimitado el modelo de intervención (mayor, menor, o similar al actual), el ámbito de decisión sobre qué y cómo intervenir esta actividad empresarial, debería ser probablemente muy semejante al ahora vigente.
En el terreno de la sujeción personal, sin embargo, el nuevo régimen jurídico aplicable debe decidir, y todavía está por ver, cual será la configuración del derecho de los ciudadanos catalanes (a jugar). O sea, si formará parte del ámbito de las libertades, si estará permitido o prohibido, en qué circunstancias, etc. En general, la nueva República Catalana debería formular un nuevo cuerpo de Derecho Civil (o ampliar el suyo) y en particular establecer el régimen de los contratos de juego; pero también las posibles limitaciones administrativas o penales en el contexto de un nuevo Código penal o cuerpo normativo sancionador, cuyo texto desconocemos. Por poner un ejemplo práctico, es necesario determinar si un catalán puede adquirir loterías extranjeras, o si puede ofrecerse juego online a los catalanes desde el extranjero.
En la materia tributaria cabe prácticamente todo: continuar con el esquema que es actualmente plenamente estatal, o modificarlo radicalmente, en función de los distintos hitos tributarios. Desde el punto de vista del gravamen sobre las empresas de juego, (tasa de juego) la lógica dice que el modelo hoy vigente, con sus virtudes o defectos achacables al legislador catalán, sea reproducido, por su actual capacidad normativa sobre casi total sobre los distintos elementos tributarios. Pero el gravamen a los jugadores (fundamentalmente IRPF, por poner un ejemplo tambien), debería definirse de nuevo.
Por último, predecir ahora si la recaudación tributaria con estas modificaciones será mayor o menor en su conjunto y en todos los ámbitos directos o indirectos a los que afecta es una tarea, ante la ausencia de todo indicio, que corresponde más bien a los especialistas en bolas de cristal. Lo mismo que predecir la otra cara de la moneda, es decir, si la presión fiscal será mayor o menor que ahora.
En cualquiera de los casos anteriores, Leyes nuevas sobre los juegos de azar, en algunas materias o sectores previsiblemente iguales, y en otras susceptibles de cambio, y profundo. Desconocidas hoy por hoy. Ante un período intermedio de incertidumbre. O como se está empezando a denominar eufemísticamente, ante un “período de desconexión”.
¿Estamos ante un riesgo empresarial?
Dejo una respuesta mucho más fundada y detallada a los evaluadores económicos que correspondan en los gabinetes y equipos de riesgo especializados, de fuera y dentro de España, que ya están empezando a dar sus opiniones en materias económicas de forma general acerca de esta incertidumbre que cada vez adquiere mayor cuerpo.
Sí me atrevo a compartir con muchos de ellos que estamos ante un riesgo para las empresas de juego, en la medida en que la incertidumbre se instaure en el paisaje económico empresarial. En todos los sectores y no solo en el sector del juego. Sin ir más lejos, para el desarrollo de las potentes inversiones que se esperan en el contexto del concurso para casinos Vilaseca y Salou.
Pero también para algunas de sus manifestaciones que exceden ahora de los límites territoriales de Cataluña, como el juego online, o las loterías nacionales cuya masa de jugadores es determinante para el éxito de los juegos de azar. Más temprano que tarde, y desde la perspectiva del nuevo Estado que se proyecta, será necesario determinar las reglas que vinculen a los operadores online estatales con los ciudadanos catalanes, o excluirles de la masa estatal; con las dificultades que ya conocemos para implantar la denominada “masa común o liquidez internacional compartida”. O también determinar la posición de los Agentes de SELAE y ONCE en Cataluña.
Otro riesgo asociado se encuentra en los supuestos de juegos de masa compartida supraautonómica como los recientes bingos electrónicos interconectados, o los jackpots, de ámbito interautonómico. Materia que en hipótesis debería ser objeto de Acuerdo Internacional.
Por último, hay opiniones diversas en torno a los posibles beneficios o perjuicios de las empresas radicadas en Cataluña, de catalanes o no, con presencia empresarial importante fuera de Cataluña, y entre ellas muchas del sector del juego. Y a las posibles reacciones psicológicas de los clientes o usuarios extracatalanes. Ninguna certeza de su magnitud, pero sí riesgo, en su acepción más amplia del término.
En definitiva, incógnitas y riesgos, mucho más importantes que los asociados a las recientes novedades y cambios derivados de las recientes elecciones autonómicas, que está ocasionando la sustitución de varios de los antiguos y la presencia de nuevos reguladores. Que tanta expectación está concitando, y que preocupa a algunos analistas.
Madrid, 23 de Julio de 2015.
Carlos Lalanda Fernández.
Carlos.lalanda@loyra.com
