Se agradece la información detallada y transparente de los medios sectoriales del juego, sobre asuntos que antes reposaban en los recónditos cajones de los despachos a modo de arcanos o secretos solo revelables en circunstancias muy excepcionales.

Esta vez se nos desvelan sucesivos Informes cruzados sobre el recurrente asunto de las “terminales de juego online: quién tiene competencia para autorizarlas: el Estado o las CCAA”, emitidos por los respectivos abogados de los intereses concurrentes. Varios cientos de páginas de entretenida lectura que algunos nos detenemos a leer en profundidad por obligación profesional.

Su origen está en las innumerables peticiones y preguntas que se reciben sobre el particular, y la permanente duda en sede de la Dirección General de Ordenación del Juego para resolverlas. Intentando una respuesta definitiva, se pidió opinión a la Abogacía del Estado del Ministerio, que es lo que se suele hacer para dar largas …….. aunque por el camino se recibió otra opinión paralela.

Y en la pasada reunión de Consejo de Políticas del Juego celebrado en Marzo monopolizó el orden del día

Abogados del Estado por doquier

No es que yo quiera ahora restar valor a este Cuerpo jurídico de prestigio. Solo relatar en lo posible la cadena de opiniones, y resumir lo procedente.

Ya en 2017 y por orden de fechas, el firmante del primer Informe es un Abogado del Estado (en situación de excedencia) que suscribe la opinión en favor de su patrocinado, una reputada Asociación de empresarios del sector del juego, interesada en la cuestión.

La firmante del Segundo Informe es la Abogada del Estado (Jefe), del Ministerio de Hacienda, que es el Ministerio donde recae la competencia estatal en la materia de, loterías, apuestas y los juegos de azar.

Es de advertir que la génesis de los enrevesados artículos de la Ley 13/2011 que se pretenden interpretar son de la cosecha de otro Abogado del Estado, esta vez quien fue encargado de llevar a buen puerto y a toda vela la tramitación de la Ley del Juego.

Pero hay más Abogados del Estado en el relato: el firmante de un Informe inicial en 2011, interpretando a su vez la entonces recién aprobada Ley. Y todavía algún otro más inidentificado, como es el Abogado del Estado defensor de la Administración Pública  en el proceso impugnatorio de cierto Reglamento de Andalucía, que dio lugar a la sentencia del Tribunal Supremo que reiteradamente se menciona en dichos Informes. Y otro más emitiendo un Informe en 2013 como consecuencia de la sentencia del Tribunal de Justicia de Andalucía de 2012 sobre este asunto.

Un guerra de Abogados del Estado. Cada uno defendiendo su posición e interés, coincidente o no con el del “Estado”.

 ¿Qué se discute en dichos Informes?

Los análisis parecen ser muy similares y en torno a los mismos preceptos y conceptos …. pero llegando a conclusiones distintas en torno a la posición jurídica de las terminales de venta de loterías de SELAE o de la ONCE, que son las que parecen recoger esta vez todo el interés de la cuestión. Terminales por cierto no descritas, como si hubiera un “consenso” sobre su inherente realidad.

Después de páginas y páginas de citas y consideraciones de diverso orden legal como corresponde a esta clase de alegatos, y de finas y a veces llamativas conclusiones, todo gira en torno a los mismos artículos de la Ley del Juego de 2011, a varias sentencias que se repiten en ambos alegatos; y a la existencia de varios preceptos en las respectivas Leyes de Juego Autonómicas que parecen acompañar o desmentir las tesis que se manejan…. con distintas interpretaciones finales en cada Informe, según sea su redactor, el tiempo en que se informó, o los intereses defendidos.

 Intereses en presencia y defensa

El actuar de todo abogado es sinónimo de defensa en una cuestión jurídica a favor de un patrocinado, y el hecho de que todos los citados tengan la cualidad de Abogados del Estado, no debe tomarse en su literalidad, ni que defiendan al Estado mismo. El defensor de la asociación empresarial está expresamente liberado de ello (“en excedencia”, como expresa en su informe); el Abogado ante el Tribunal de Andalucía y el Supremo en los procesos referenciados en realidad defendía los intereses de la ONCE, cuyas hipotéticas terminales habían quedado sometidas a autorización y tasa de juego en todas sus manifestaciones; el que redactaba los enigmáticos artículos de la Ley 13/2011 en cierto modo pretendía a su vez la defensa de los intereses de la ONCE y de LAE, entidad esta que por entonces era todavía “Estado”; los redactores del Informe de 2011, el de 2013 y el de ahora, del 2017, aún siendo contradictorios entre sí, parecen responder al interés del Estado Central, en cuyo ámbito y función ejercen actualmente, pero de forma distinta según el tiempo en que se redactaron.

Desentrañada esta primera cuestión, en el fondo subyace un interés eminentemente empresarial, presente o futuro, sobre las consecuencias de la explotación de las terminales de loterías de SELAE u ONCE en establecimientos abiertos al público, pero solo los nuevos o distintos a su tradicional “red comercial de ventas”; y finalmente si su autorización o control pertenece a la intervención del Estado Central o de las Comunidades Autónomas.

Y aquí es notoria la ausencia de otros Abogados, los de las CCAA, que seguramente tendrían algo que decir, aunque lo cierto es que ya lo han dicho en los procesos judiciales a los que los Informes actuales se refieren,  tanto en la Comunidad de Extremadura como al de Andalucía. En ambos casos derrotados por goleada.

¿Qué falta en dichos Informes?

 Perplejos ante la guerra de Abogados del Estado, y sumergidos en el mar de alegaciones y consideraciones, parece arriesgado e incluso arrogante opinar sobre cuál puede ser la solución final en este interesante asunto; y también es atrevido mantener que están en cierto modo “incompletos”, desde la perspectiva de algunos de los hechos de base. Falta en ellos, en mayor o menor medida según los argumentos defendidos, una descripción de la completa “realidad”,  o una necesaria crítica hacia algunos “excesos normativos”.

  1. No existe una descripción de las terminales de loterías cuyo régimen se discute (¿son “churras o merinas”?). Todos los Informes hablan de ellas, pero no está claro de cuales se informa: ¿quizás las máquinas “validadoras” manejadas por los agentes de ventas de SELAE o la ONCE, o manejadas por “terceros”? ¿las máquina automáticas y “autoservicio” que interactúan directamente con los jugadores?. (Vease imagen del artículo) Muy probablemente estas últimas, pero ……¿aquellas que admiten apuestas en metálico, a través de tarjetas, a través de las cuentas de los jugadores?. La imaginación es libre. Se espera que alguien ilumine sobre estos productos. Todos los debates se centran en las supuestas “terminales de venta de Lotería de SELAE y de la ONCE” pero ….. ¿realmente existen? ¿en qué forma o manifestación van a existir?

2. Falta una sana crítica a ciertos excesos normativos. Se da por hecho que todas las leyes examinadas “cumplen” con la distribución de competencias.

Podría haberse admitido que algunas normas examinadas son “malas o confusas”, o claramente contrarias a la distribución de competencias de acuerdo a la Constitución. O que no resistirían un juicio constitucional, aunque nadie las haya impugnado todavía. Pero solo encontramos alguna tímida y escasa crítica sobre la obscuridad de alguna de ellas.

Parece claro cual es el marco competencial una vez fueron dictadas las sentencias iniciales en el TC, o las matizaciones de las últimas, pero algunas recientes manifestaciones incluidas en las Leyes Autonómicas de Juego tienden a omitir este dato, que no puede obviarse como punto de partida. Tampoco puede obviarlo la Ley Estatal ni “ceder nada” a la competencia autonómica.  En este contexto, la Ley Estatal del Juego 13/2011, o las respectivas Leyes de Juego Autonómicas puede ser más o menos explícitas, claras, o confusas, pero no pueden quitar ni poner ninguna competencia que tuvieran atribuidas las CCAA en el citado marco constitucional en ejercicio de sus Estatutos de Autonomía.

  1. Se omiten las realidades diferenciadas de la “gestión” de las Loterías por parte de SELAE y de la ONCE, En el caso de la ONCE casi la totalidad de la “venta” se realiza a través de sus propios empleados o colaboradores, solo a veces a través de “terceros”. Por su parte, SELAE no vende sino a través de las antiguas “Administraciones de Lotería”, o red “Externa principal o complementaria”, en la actualidad y salvo excepciones, personas o entidades vinculadas a SELAE a  través de contratos mercantiles de “Gestión de Punto de Venta” (Integrales o mixtos). Son verdaderos “terceros” respecto a SELAE, pero verdaderos agentes con establecimiento propio. En los Informes señalados parecen quedar en una especie de limbo, rehenes de una interpretación definitiva de la Ley.
  1. En ninguno de los Informes se hace referencia la “gestión directa real” por parte de SELAE y ONCE a través de sus puntos de venta online como son los sitios “loteríasyapuestas.es” y “www.once.es” , por ahora canales minoritarios de ventas, separados de las tradicionales redes físicas de comercialización ¿se refieren los Informes a las terminales que permiten la utilización de estas webs en establecimientos públicos?. En este capítulo quedarían incluidos, por ejemplo los terminales autoservicio  de los “rascas online”.

Demasiadas interrogantes y ausencias casuísticas que enmarañan y enmascaran los intereses en presencia.

La escasez y/o ausencia de Sentencias.

 Por último, y como suele ser habitual, las discusiones en torno a los Conflictos constitucionales  de naturaleza competencial, se alargan o hacen eternas, y nunca se pueden declarar conclusas, por falta de pronunciamientos judiciales, que son los que deberían dirimirlos.

Este es un verdadero déficit que históricamente arrastra este y otros Sectores en España. En el problema de la distribución de competencias entre el Estado y Comunidades Autónomas, la Constitución establece un orden pero este solo se alcanza  después de interminables demoras y desvíos que arrastran a la confusión.

Es cierto que tenemos algunas sentencias del TC claves sobre la distribución de competencias en materia de juegos de azar que vienen de lejos, pero ninguna podía tener en consideración las “terminales de loterías” en sus manifestaciones actuales posibles. Por otro lado las más recientes sentencias sobre la posición constitucional de los juegos de la ONCE o de SELAE aunque tardías han sido siempre contundentes en favor de la competencia estatal. Por ser juegos, loterías, de ámbito estatal; por celebrarse sus sorteos de forma común y unitaria a todo el territorio nacional sin exclusión. Este es el caso de las dos sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal de Justicia de Extremadura, causantes inmediatas de los Informes, que de nuevo mantienen a la ONCE en una posición “inexpugnable” para el Derecho y competencia Autonómicos.

Desde una perspectiva u otra, solo una resolución por parte del TC, en vía de solución de conflicto, daría una respuesta definitiva. Y para ello es necesario que, de una vez por todas alguien lo promueva.

Ignoramos si la emisión de tales Informes habrá despejado las dudas planteadas a la Dirección General del Juego, que como Hamlet y mientras tanto, probablemente seguirá manteniendo su dilema existencial sobre esta materia.

Carlos Lalanda Fernández

Madrid, 4 de Abril de 2017