Otro Miércoles de sorpresa para el sector de los juegos de azar en España.

Ayer se sabía que, en sede parlamentaria, la Ministra de Hacienda y de otras materias varias (entre ellas la de los juegos de azar), se había referido a la regulación de las apuestas. Efectivamente, en el Diario de Sesiones del día 21 consta que, interpelada por un Grupo Parlamentario, aludía al cumplimiento de un reciente acuerdo político, y anunciaba su intención de controlar la publicidad en línea, competencia del Estado y además a “armonizar a través de un Real Decreto la legislación existente en diferentes CCAA para regular de una forma más estricta las casas de apuestas presenciales, que son de competencia autonómica…”.

Inmediatamente después del anuncio algunos reguladores autonómicos opinaban firmemente que tal “armonización” no era posible sin su intervención, pues la competencia para regular las apuestas deportivas recae en los despachos de las respectivas CCAA donde se celebran, y no en el Ministerio central. Y que la “armonización” como técnica legislativa, debía descartarse. O sea, que en su opinión estamos de nuevo ante fuegos de artificio.

¿Qué quiso decir la Ministra entonces?

El límite constitucional de una “armonización” en materia de juegos de azar

 De entrada, hay que darle la razón “jurídica”, de todas todas, y por goleada, a aquel regulador autonómico quien, entrevistado urgentemente por este asunto, opinaba que una Ley de Armonización de un sector como este es un imposible jurídico desde el genérico y drástico recorte que sufrió la LOAPA (Ley Orgánica de Armonización del proceso autonómico), en la sentencia del TC 76/1983. El varapalo que propinó el TC a este intento fue histórico, y todavía resuenan los ecos de aquella “bofetada jurídica” al Estado, hasta el punto de que desde entonces no se ha vuelto a intentar nunca esta técnica legislativa que se cita en el Art. 150.3 de la CE. Si observamos posteriores sentencias constitucionales en torno al desarrollo de las competencias autonómicas en materia de juegos de azar, queda claro que, después de haber sido recepcionadas por los respectivos Estatutos sin excepción, estas materias son ya exclusivas, y está muy claro también que se extienden a todos los juegos presenciales celebrados en los establecimientos públicos situados en cada territorio; mientras que se excluyen de su competencia y pertenecen todavía al poder del Estado los juegos de “ámbito estatal”. El TC incluso anuló la norma que declaraba “estatales “los juegos que se ofertaran en más de una Comunidad Autónoma, porque se trata más bien de los “ofertados con destino general estatal”.

Una primera aproximación, por tanto, nos llevaría efectivamente a interpretar que las palabras de la Ministra son un “brindis al sol”, como en otros casos. Esto coincide con lo que ya han opinado también otros reguladores autonómicos entrevistados, que tachan la expresión de “malentendido”.

Si hay un acuerdo para limitar la publicidad del juego, por ejemplo, como ya ha ocurrido en sede parlamentaria como una mera declaración, esto puede llevarse a la práctica e incluirse en una Ley de las Cortes Generales, pero solo respecto a la publicidad del juego online o de las Loterías de SELAE y ONCE, que son juegos de ámbito estatal.

Otra cosa es que el Estado Central tome medidas en ciertas materias, colaterales o coadyuvantes a la de los juegos de azar, en las que siga manteniendo competencias plenas, compartidas, o básicas.

Posibles interpretaciones alternativas a la “armonización: la “contemporización”

 En lenguaje parlamentario, “armonizar” podría muy fácilmente pasar a ser mas bien “contemporizar”. En los tiempos que corren no hay que hacer mucho caso a las expresiones parlamentarias, donde la libertad literaria es amplia (ayer mismo vimos la trifulca en las Cortes que concluyó con la orden de su Presidenta de eliminar físicamente de las transcripciones del Pleno ciertas expresiones lingüísticas rimbombantes y soeces).

“Armonizar” significa según la RAE “…buscar equilibrio, proporción y correspondencia adecuada entre las diferentes cosas de un conjunto”. Pero como a la Ministra se le entendió que lo que quería era influir en las políticas de las CCAA en esta materia, lo que no puede hacer, me inclino a pensar que, en realidad, estaba pensando en la “contemporización” con las propuestas de otras fuerzas políticas que apoyan al Gobierno, por activa o por pasiva, en sus invocaciones para llevar a la ley o a la acción de gobierno decisiones imposibles de adoptar.

También según la RAE, “Contemporizar” es “…acomodarse al gusto o la voluntad de otra persona con algún fin, generalmente para evitar un enfrentamiento “. Este es el mensaje que encaja más en este puzle.

Así pues, el Gobierno no puede “armonizar” nada respecto a las apuestas deportivas competencia de la CCAA, sino de las suyas propias. Pero, quizás, puede y quiere realizar acciones “contemporizadoras”, con mayor o menor éxito. No imponer armonía, pero sí quizás “seducir” para que se produzca.

Posibles acciones “contemporizadoras”

En este contexto terminológico, “contemporización”, las cosas cambian algo, y pueden explorarse ciertas posibles iniciativas, con mayores o menores dificultades.

1. El Estado Central no ha dejado de gobernar y gobierna sobre los apostantes. Esta afirmación parece de Perogrullo, pero es así, y podría intentarse, en hipótesis, la adopción de ciertas medidas en el mismo corazón del estatus personal de los ciudadanos, de variada naturaleza. Por ejemplo, incluir en el Código Penal como delito o falta la participación de los ciudadanos en juegos ilegales (así ocurría antes de 1983, Art. 349 aunque solo se aplicó, todavía en régimen de Franco, en contadas ocasiones). También podría, en una hipótesis de libro, derogarse mediante Real Decreto Ley, la mismísima Ley 13/2011 de regulación del juego, prohibiendo con ello la oferta de todo juego online, indemnizando, a continuación, a todos los operadores licenciatarios; y de paso, también reencarnar el Monopolio fiscal de SELAE y de la ONCE anterior a la Ley del Juego. Aunque constitucional, yo personalmente descarto esta medida “contemporizadora” con los grupos que apoyan al Gobierno…. porque el levantamiento popular (del pueblo), por la primera sería generalizado; y el tirón de orejas de la Unión Europea, por la segunda, asegurado.

2. El Gobierno puede aprobar, mediante Real Decreto, de una vez por todas, el Reglamento de la Ley de Juego de limitación de las actividades publicitarias y de otras comunicaciones comerciales sobre los juegos. Este Real Decreto, largamente elaborado y reflexionado desde hace 7 años es además necesario técnicamente. De hecho, no debería haberse convocado ningún concurso de licencias sin haber visto la luz. Al contrario, su publicación ha sido reiteradamente solicitada desde todas las instancias sociales, parlamentarias, profesionales, e incluso empresariales. Yo mismo lo he reivindicado públicamente varias veces.

Tenemos, pues, que la publicación de este Reglamento pueda devenir, en su propio contexto, como medida “contemporizadora” del Gobierno. Cuestión distinta es que contente a todas las partes. Y que su aplicación, en principio, solo se refiera a los juegos y apuestas de ámbito estatal.

3. El Estado Central puede liderar la promoción de “estándares mínimos comunes” con base en la LGUM, sobre ciertos aspectos de los juegos y apuestas, aún con el estrecho margen que le deja otro varapalo del TC, esta vez más reciente en la Sentencia 79/2017 al anular algunos artículos de la LGUM.

Como ya he defendido en distintos foros a los que me remito, esta medida puede intentarse en el Consejo de Políticas de Juego, mediante: 1. Acuerdos por mayoría en el Consejo; 2. Adhesión posterior por las CCAA. Y puede pensarse aquí en distintas materias como los requisitos técnicos de los juegos y apuestas; o ciertos protocolos de aplicación de medidas de juego responsable.

No pueden llevarse adelante estas medidas sin el concurso de la Comunidades Autónomas, pero al menos pueden proponerse. Su mero anuncio podría considerarse un ejercicio de “contemporización” con todos.

4. El Estado Central puede profundizar en la “recuperación” de competencias sobre algunos aspectos del poder personal del Estado que no tienen “carácter territorial”, y sobre los que ha hecho poco caso, o incluso abandonado, en relación con algunos aspectos de los juegos de azar. El juego “online autonómico” o la “protección de los consumidores usuarios de los juegos” son dos buenos ejemplos. En el primero citado, no se entiende que el Estado carezca de competencias (y sí la tengan las CCAA) para regular la utilización de un móvil o un PC personal, incluso para jugar o apostar, que es lo que cualquier ciudadano hace cuando accede a una página de “Webs autonómicas de juego”. Los redactores de nuestra Constitución nunca hubieran pensado que inmiscuirse en el uso de dispositivos privados podría corresponder al poder de las CCAA; y, sin embargo, ahí está en el Art. 2.2 b). de la Ley 13/2011, que parece decir lo contrario. Lo mismo respecto a las técnicas del mensaje publicitario, o a la prevención de riesgos de los juegos. En este punto el TS nos ha sorprendido hace poco confirmando la competencia publicitaria en Internet de la Comunidad Valenciana, por considerarla, erróneamente como una extensión de la competencia sobre juegos presenciales en materia de juegos de azar. Es el Estado primariamente el “titular” de la materia publicitaria que se entronca en la libertad de expresión, competencia que ejerce normalmente a través de la Ley General de Publicidad de 1988, de la Ley General Audiovisual de 2010, etc.…. Lo mismo en materia de protección de consumidores y usuarios, Ley de Defensa de los Consumidores y Usuarios que es donde debería residenciarse de forma natural, a mi criterio, todo el debate sobre el juego responsable. España no es un estado “federal” donde la soberanía reside en las CCAA y se conceden competencias “residuales” al Estado, sino al contrario.

En este capítulo de medidas “contemporizadoras” es perfectamente posible, pues, que en el Reglamento de Comunicaciones Comerciales se incluya, como además ya también está previsto, toda una panoplia de medidas y un capítulo a regular y normar la materia de “juego responsable”, que se puede incardinar claramente en la de la protección de los consumidores y usuarios. Sería suficiente con añadir, que los artículos y normas que se incluyen en el Real Decreto Estatal, de publicidad y de juego responsable, son “supletorias” en el Ordenamiento de las Comunidades Autónomas. Y que cada uno corra detrás de la liebre.

5. Por último, el Estado Central puede crear el tan traído y llevado “Consejo de Juego Responsable”, donde se ordenen y debatan muchas de las cuestiones que ahora se debaten libre, pero desordenadamente, a lo largo y ancho de la geografía nacional.

Muchos creen que este Consejo existe jurídicamente, confundiéndolo con el otro de Políticas de Juego, que sí está en la Ley. No creo necesaria la modificación de la Ley para crearlo y regularlo; y si fuera necesario, podría hacerse mediante Real Decreto o incluso mediante Orden Ministerial. También la creación de este Consejo ha sido demandada por muchos, desde hace tiempo. En definitiva, podría adjetivarse como medida “contemporizadora” y útil que el Real Decreto de Comunicaciones Comerciales incluyera la creación y el régimen de la organización y funcionamiento de este nuevo Consejo.

No hace falta que pidamos a la Presidenta del Congreso la eliminación de la expresión “armonizar” de las Actas. Contemporicemos todos.

En Madrid, 24 de Noviembre de 2018.

Carlos Lalanda Fernández.

Loyra Abogados

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