Juego de azar a distancia (“online”) en EE.UU: Realidades Abril 2013.

Se estima que millones de estadounidenses se gastan en torno a 4000 millones de dólares anuales [1] en juego online. Numerosos representantes del Congreso son conscientes de esto y por ello no son pocos los esfuerzos[2] empleados durante años para la consecución de una ley federal de juego online. No entraré en todos los motivos políticos que subyacen y el pasado esquizofrénico que este país anglosajón ha tenido respecto al juego, pero sí los mínimos para alcanzar mi objetivo aquí, conocer mejor la situación legislativa y poder tener una idea de la inercia que sigue el juego online. Expertos del Derecho, historia y política de EE.UU., disculpen las redundancias.

Contexto histórico.

La historia del juego en EE.UU. se resume en las eternas tensiones entre “la moral” y la necesidad de ingresos, adoptándose actitudes más prohibicionistas en las épocas de bonanza y más liberales en las de crisis.

Los colonos británicos llevaron consigo al nuevo continente los juegos de azar y fueron utilizados por las colonias británicas de vez en cuando como fuente de ingresos para mejorar las universidades (Harvard, Yale, Columbia etc.) y colegios, incluso después de la Revolución (siglo XVIII) hasta principios de siglo XIX. A mediados del siglo XIX se expandió una ola de hostilidad contra las actividades de juego de azar que legalmente hicieron que se retirasen a los barcos del Río Mississippi y hacia nuevos territorios del Oeste. Con ello aumentaron las actividades de juego ilegales en el Este y el florecimiento de la actividad en ciudades como San Francisco, California.[3]

Al terminar la Guerra de Secesión (1861-1865), en la época de la Reconstrucción, se volvieron a legalizar las loterías y otros tipos de juegos en el Sur (los “derrotados”) y otras áreas[4]. Pero ya en los primeros años del siglo XX, en la época del prohibicionismo generalizado, con el agravante de la “Ley Seca” (1919-1933), la mayoría de las actividades de juego fueron criminalizadas de nuevo y con ello incrementaron las bandas de crimen organizado de juegos de azar. [5]

Tras el Crack de la Bolsa del 29 y la costosísima construcción de la Presa Hoover (Hoover Dam)[6] el Estado de Nevada legalizó muchas tipos de juegos por la imperiosa necesidad de ingresos. Tras la segunda Guerra Mundial florecieron numerosas inversiones, principalmente en Las Vegas,  para la construcción de grandes hoteles y casinos muchos de ellos al principio ligados a bandas criminales.

En 1963 New Hampshire autorizó una lotería estatal que representó un cambio importante en la política social. Hasta ese momento ninguna lotería estatal había llevado a cabo una actividad de juego para generar ingresos. Otros Estados siguieron el ejemplo, y ahora la mayoría de los Estados constan de algún tipo de lotería.[7]

En 1977, siguiendo el modelo de Nevada y el éxito de Las Vegas, New Jersey legalizó el Juego en Atlantic City que rápidamente se convirtió en un potente destino turístico revitalizando la empobrecida ciudad[8].

En 1979, la tribu de nativos americanos Seminolas de Florida abrieron el primer gran  salón de bingo dentro de una reserva, empezando una tendencia que han seguido las tribus nativas hasta el día de hoy[9]. Dentro del contexto del Gobierno Soberano de las Naciones Nativas, en 1988 se aprobó la Ley Reguladora del Juego Indio (The Indian Gaming Regulatory Act)[10] que establece la jurisdicción marco que rige los juegos indios con el objetivo principal de conceder el privilegio a las tribus de poder llevar a cabo actividades de juego dentro de las reservas para la generación de ingresos, el desarrollo de las tribus e intentar dotar a los nativos de independencia económica. La IGRA canaliza los acuerdos entre las tribus nativas y los Estados. Estos últimos no tienen competencias sobre la actividad del juego de los nativos.[11]

Tras la extensión del uso de Internet en los años 90 y las primeras licencias de casinos online emitidas por Antigua y Barbuda, el juego online comenzó a proliferar, ilegalmente, en EE.UU. Desde entonces, en el país americano no han cesado los intentos de regulación del juego online tanto a nivel federal como estatal. Como se verá a continuación, nos encontramos con procesos legislativos a dos velocidades. Durante este último año los progresos legislativos a nivel estatal han sido asombrosos. En esta “carrera de fondo” se prevén incluso redes de juego por medios remotos a nivel mundial. Panorama que hasta el momento no parecía del todo posible.

Nivel Federal.

Intentos legislativos del Estado Federal.

El Congreso de los Estados Unidos (órgano bicameral estructuralmente comparable con el Parlamento español) está conformado por el Senado y la Cámara de Representantes. El total de Senadores es de 100 y de Representantes de 435. Tanto el Senado como la Cámara trabajan en subcomisiones especializadas donde comienza el proceso legislativo y donde un miembro propone un Proyecto de Ley. Los miembros de estas subcomisiones pertenecen a una o a varias de éstas al mismo tiempo. La mayoría de los Proyectos de Ley comienzan por ser considerados y sometidos a votación por una o varias de las mencionadas subcomisiones de la Cámara que pueden remitir el Proyecto de Ley al Senado o a la Cámara permitiendo el avance del Proyecto de Ley o, en su caso, dejar de considerarlo. Finalmente el Presidente de EE.UU. ha de firmar o vetar el Proyecto de Ley. Se trata de un recorrido complejo y muestran las estadísticas que la mayoría de los proyectos de ley ni si quiera reciben la consideración de las subcomisiones. El Proyecto de Ley H.R. 2267Internet Gambling Regulation, Consumer Protection, and Enforcement Act, introducido en 2009 por el Representante demócrata Barney Frank y apoyado por otros 70 representantes, recibió votos favorables de las comisiones y estaba lista para ser discutida en la Cámara alcanzando de esta manera el mejor estatus que ha logrado cualquier Proyecto de esta índole. Y nos preguntaremos, ¿por qué fracasó entonces? Pues bien, en noviembre de 2010 tuvieron lugar las elecciones al Congreso cuyo resultado mermó el poder del Partido Demócrata a favor del Republicano haciendo perder a esta iniciativa demócrata los apoyos con los que contaba.

Entre otros importantes esfuerzos legislativos que no han salido adelante están: La H.R .1174 que fue introducida en el Congreso el 17 de marzo de 2011. Es idéntica a la H.R. 2267 de Barney Frank con algunas modificaciones; Pretendía aumentar el elenco de juegos, excluir a cualquier operador que en el pasado había participado en actividad de juego ilegal e implantaba la posibilidad de que los Estados pudiesen optar por no legalizar el juego online dentro de sus fronteras (sistema de opting out). Más tarde, el 24 de junio de 2011, se introdujo en el Congreso la H.R. 2366 Internet Gambling Prohibition, Poker Consumer Protection, and Strengthening UIGEA Act of 2011 que pretendía legalizar el póquer online con un sistema muy estricto de licencias.

Leyes federales de prohibición de juego online.

Son varias las leyes actuales y vigentes que se aplican al juego online. Veamos las principales:

–          The Interstate Wire Act Ley de 1961 que prohíbe la toma de diferentes tipos de apuestas trasfronterizas a través de cable (teléfono, internet etc.). No obstante, a raíz de la consulta que se planteó al Departamento de Justicia (DoJ) en cuanto a la legalidad de la venta a través de Internet de billetes de lotería conjunta entre Illinois y New York, el 20 de septiembre de 2011 el DoJ emitió una opinión en la que establecía que el ámbito objetivo de la Wire Act solo comprende las comunicaciones por cable de apuestas sobre “eventos deportivos” entre los Estados de EE.UU. y países extranjeros. Esta interpretación deja fuera, por lo tanto, el resto de actividades de juegos de azar online siempre y cuando se limite a las fronteras de un Estado y que no se trate de apuestas deportivas.

–          Interstate and foreign travel or transportation in aid of racketeering enterprises (The travel Act) de 1961. Esta Ley penaliza la actividad empresarial ilegal transfronteriza, es decir, cuando se lleva a cabo de Estado a Estado (incluso en el exterior), viajando físicamente y también interpretado como tal si se hace a través de medios telemáticos, como Internet. Dentro de las actividades que considera ilegal está la del juego.

–          Illigal Gambling Business Act (IGBA) de 1970. Ley federal que se aplica a las grandes operaciones de juego considerado ilegal a nivel Estatal.

–          Unlawful Internet Gambling Enforcement Act (UIGEA) de 2006 prohíbe a los bancos de EE.UU. y a las compañías de tarjetas de crédito, o medios de pago el procesamiento de pagos por cuenta de y entre los operadores de los sitios web de juegos de azar.

Nivel Estatal. Logros y posibilidades.

Por lo que se refiere a la distribución de competencias en materia de juegos de azar,  podemos empezar diciendo que cada Estado de los EE.UU. posee competencias muy similares a las de nuestras Comunidades Autónomas. En el caso americano, los Estados tienen una amplia autonomía constituyente, legislativa, jurisdiccional y administrativa.

Sin embargo, al contrario de lo que ocurre en el caso español, la mayoría de los Estados prohíben, en el sentido “penal” toda forma de juego que no permitan expresamente. De momento son tres los Estados que han decidido abordar legalmente la actividad de juego online: Delaware, Nevada y New Jersey. Otros, como Illinois, Luisiana, Massachusetts, California, Iowa y Mississippi están valorando algún tipo de regulación para la legalización del juego online dentro de sus fronteras. Algo muy importante tienen en común las legislaciones de los tres Estados que procederé a analizar a continuación y que hay que tener presente para no perderse en la inmensidad: permiten a los operadores ofrecer juego online a personas que estén localizadas físicamente dentro de las fronteras de sus Estados, es decir, el criterio no es el de la residencia, como en nuestro caso cercano de la Comunidad Autónoma de Madrid. Y como acabaré analizando, las normativas de estos tres Estados también brindan la posibilidad de poder llegar a acuerdos con otros Estados.

Delaware

                Nueva Ley

En junio del 2012 se aprueba la primera ley estatal de regulación de juego por medios remotos, la “Delaware Gaming Competitiveness Act of 2012” que autoriza el juego a través de Internet bajo el control y operación de la Lotería Estatal de Delaware (operador que ostenta el monopolio).

                Juegos autorizados.

Se trata de una amplia gama de juegos que incluye tanto los de mesa y las loterías como apuestas deportivas y otros. El pasado 15 de marzo de 2013 terminaba el plazo para la presentación de propuestas de empresas desarrolladoras de plataformas de juego, operadores de juego, proveedores de contenido, y prestadoras de servicios adicionales de juego (medios de pago, geolocalización etc.). Examinadas y negociadas las propuestas, se procederá a la firma de un contrato con la Lotería de Delaware. Presentaron propuestas 14 empresas de juego, entre ellas Rational Group (cabecera de Pokerstars), Amaya Gaming, SHFL Entertainment, IGT, Stan James PLC y Continent 8 Technologies. El calendario que recoge la Licitación (Request for Proposal) emitida por la Lotería de Delaware establece que tanto el otorgamiento de licencias y la posterior puesta en marcha de la operación de juegos online tendrá lugar no más tarde que el 30 de septiembre del presente año.

Nevada

                Nueva Ley

El pasado 21 de febrero de 2013 el Gobernador del Estado de Nevada, Brian Sandoval, firmó la Ley de la Asamblea 114 que modifica el Capítulo 463 “Licencia y control del Juego” de los Estatutos de Nevada (NRS) autorizando definitivamente el juego online en este Estado. Dicho Capítulo ya había sufrido modificaciones en el año 2001, 2009 y 2011 (junio) para introducir la posibilidad del juego online. No obstante, en el caso de la versión del 2011, el juego online quedaba autorizado a expensas de que una ley federal lo regulase. Como ya se ha explicado, esto hasta el momento no ha sucedido por lo que en la práctica no estaba autorizado. A la vista de esta circunstancia y de la nueva interpretación de la Wire Act por parte del DoJ, los legisladores no tuvieron más alternativa que modificar la ley para que la ausencia de regulación a nivel federal no fuese obstáculo. De hecho, la Comisión del Juego de Nevada (“NGC”) ya se había adelantado y ya en diciembre del 2011 publicó disposiciones de desarrollo del Capítulo 463 en lo relativo a las licencias, a los sistemas técnicos y otros aspectos por lo que los interesados pudieron solicitar las licencias oportunas. Caesars, MGM, South Point, Boyd Gaming y otros actualmente han obtenido licencia de operación de póquer online y se han asociado con otros proveedores de servicios de juego online como 888, IGT, Bally, entre otros. El pasado 30 de abril de 2013 comenzaba a funcionar la primera página de póquer a manos de Ultimate Poker, sociedad participada principalmente por Station Casinos LLC. Otras de las modificaciones importantes que ha sido introducida en la nueva Ley es la posibilidad de que el Gobernador pueda firmar acuerdos (compacts) con otros Estados en relación con el juego online, de lo que hablaremos más tarde.

                Juegos autorizados

Por otro lado, el texto ya quedó modificado para especificar que el juego “interactivo” se refiere solo a los juegos de póquer por medios remotos, lo que no nos sorprende ya que los lobby de los casinos presenciales de Nevada así como los fabricantes de máquinas han influido mucho para que no se autoricen otros tipos de juegos online. Recordemos que el Gobierno de Nevada es altamente proteccionista con su principal industria, los casinos y resorts. A modo de anécdota destacaros que su constitución prohíbe todo tipo de loterías y a lo largo de 149 años ha habido algún intento de modificar este aspecto de la misma pero a la vista está que sin mucho éxito. En esta línea, cabe añadir que únicamente los casinos ubicados en el Estado podrán ser los operadores de las licencias de póquer online.

New Jersey

                Nueva Ley

La Constitución de New Jersey establece que cualquier juego está prohibido, salvo modificación. Pues bien, han sido precisamente una serie de enmiendas las que han llevado hasta la legalización del juego online. El Gobernador Chris Christie firmó la Ley correspondiente[12] el pasado 26 de febrero de 2013 convirtiendo a este Estado en el tercero en legalizar el juego online. El Gobernador la había vetado dos veces en el pasado, aunque en realidad estos vetos eran aprobaciones con condicionantes como pudiera ser la elevación del porcentaje de impuesto sobre el juego o un periodo de prueba de la misma de 10 años. Finalmente quedaron plasmadas en el texto legal las exigencias del Gobernador.

Uno de los objetivos principales de esta Ley, el principal a mi criterio, es la reactivación de los casinos terrestres de Atlantic City y con ellos la generación de ingresos y crecimiento económico, repitiéndose así la estrategia de 1987. En la línea proteccionista de Nevada, la Ley se asegura de que sean los casinos terrestres los mayores beneficiados, pues la obtención de licencias solo es posible para los que posean una licencia de casino terrestre y los afiliados a los mismos. La ley introduce este nuevo término, los Internet gaming affliliates(“IGAs”), definidos como entidades propietarias u operadoras de un sistema de juego en Internet que operan en nombre del casino licenciado.

                Juegos autorizados

Los juegos autorizados son todos aquellos que ya lo están para los casinos presenciales. La ley prevé que la misma entre en vigor de tres a nueve meses después de su promulgación a decisión de la División del Juego. Posteriormente, todo el proceso hasta que empiece a funcionar el juego en Internet podría tardar desde 6 a 12 meses aproximadamente, por lo que aun habrá que esperar para poder enjuiciar el auténtico impacto de la nueva regulación.

Acuerdos interestatales e internacionales. Retos y oportunidades.

                Contexto

Delaware: 917,000. Nevada: 2,759,000. New Jersey: 8, 865,000[13]. Estas son las cifras de los habitantes de cada uno de los tres Estados que, hasta el momento, autorizan de alguna forma y con requisitos divergentes el juego online en EE.UU. Las autoridades de los mismos son perfectamente conscientes de la escasa masa de juego potencial y la necesidad de hacer el producto más atractivo con grandesjackpots, como en el caso de las loterías multiestatales Powerball y Mega Millions, y así evitar que los jugadores sigan jugando en redes ilegales. De esta manera, además, aprovechar para atraer a jugadores a los casinos y resorts presenciales. Por ello ya están estudiando la formalización de acuerdos entre estos Estados y otros que legalicen el juego en este canal. De hecho, los compacts  o “acuerdos” entre Estados son protagonistas de las tres legislaciones recientemente aprobadas, pues a nadie se le escapa que es en esta posibilidad donde reside gran parte del valor del mercado y su atractivo (y por tanto el incremento correspondiente del ingreso fiscal).

                Retos

Como se describía en los anteriores párrafos, no hay ley federal que prohíba la regulación del juego a nivel estatal, con la condición de que este se ofrezca a personas localizadas físicamente dentro de las fronteras estatales. Ni la reinterpretada Wire Act, ni la UIGEA, que deja a salvo el juego online que se haga en los Estados donde sea legal, ni en ninguna de las otras mencionadas encontramos impedimento alguno. Sin embargo, el principal obstáculo para la celebración de estos acuerdos podría encontrarse en la propia Constitución Federal, concretamente en la interpretación del artículo 1, de la sección 10, cláusula 3 que contempla estos acuerdos. El artículo dice así:

“No State shall, without the Consent of Congress, lay any Duty of Tonnage, keep Troops, or Ships of War in time of Peace, enter into any Agreement or Compact with another State, or with a foreign Power, or engage in War, unless actually invaded, or in such imminent Danger as will not admit of delay.”[14]

Lo que pretende esta cláusula es asegurar la supremacía nacional en asuntos internacionales y en las relaciones entre Estados y que sea el Congreso el que tenga la potestad para decidir sobre estas cuestiones. No obstante, según ha interpretado la jurisprudencia federal, su aplicación interestatal se ha flexibilizado mucho y se permite que se lleguen a estos acuerdos de simple coordinación, siempre y cuando no interfiera con la supremacía del Estado Federal (CasosStates Steel Corp. v. Multistate Tax Commission y Virginia v. Tennesse) De hecho, las loterías multiestatales se rigen por compacts o acuerdos entre Estados y están gestionadas por una comisión. Estos acuerdos deberán ser comunicados al DoJ. Pero en cuanto a acuerdos con países extranjeros, esta cláusula sí parece tener una aplicación más estricta. En cualquier caso, hay que tener en cuenta lo delicado que ha sido siempre el tema del juego en el Capitolio.

La American Gaming Association indica que alrededor de 85 países han legalizado el juego online; Según un estudio de H2 Gambling Capital los ingresos brutos generados globalmente por el juego online son de 30.000 millones de dólares. Estos datos podrían llevarnos a acuerdos entre Estados de EE.UU. con otros del resto del mundo, como España. ¿Quiénes podrían firmar estos acuerdos? Las leyes de los tres Estados parecen indicar que son los gobernadores de cada Estado quienes tendrían dicha potestad pero, en el caso de acuerdos entre los Estados de EE.UU. y otros países extranjeros estaríamos hablando de verdaderos tratados internacionales que tendrían que regirse por el Derecho Internacional y sus mecanismos.

Lo que sí es cierto, como ya adelantábamos, es que se están preparando para la firma de estos acuerdos. La NGC, por ejemplo, ha solicitado apoyo informativo a la Comisión de Control de Juego de Alderney (“AGCC”) con la que tiene una relación de trabajo desde hace muchos años. La Comisión de la isla aconseja, entre otras cosas: que la regulación no sea muy específica para no encontrar trabas con las necesidades concretas de cada jurisdicción. Las cuestiones que deberían regularse han de ser la distribución de los ingresos tanto de la tributación indirecta (lugar de consumo) basado en la localización del jugador como de los ingresos del licenciatario; La recaudación de los tributos; Licencias conjuntas de operadores y proveedores de juego o la adopción de estándares comunes; Sistemas de resolución de controversias; Estándares tecnológicos comunes, incluyendo seguridad y localización; Riesgos de crédito trasfronterizos, protección de los depósitos de los jugadores, status regulatorio de medios de pago y auditoría; Desarrollo de estándares de de buenas prácticas que han de ser adoptadas por el regulador y los licenciatarios; Concreciones sobre la actividad interjurisdiccional de los juegos, pues los desafíos de una red de póquer, unjackpot de una lotería o una masa común de las “slots” son diferentes.

La AGCC también llama la atención a la NGC sobre el hecho de que el texto legal recién aprobado no parece autorizar acuerdos con países extranjeros, sino solo con otros Estados de la federación. Si esta es la interpretación correcta, y eso parece, en dicho caso se precisaría una nueva modificación en la próxima sesión legislativa si el Estado de Nevada quisiera llegar a acuerdo con países extranjeros.

Podríamos resumir los retos que suponen los compacts en tres grupos: tributarios, administrativos (reciprocidad de las licencias) y técnicos (inversión en la instalación de servidores y centros de datos en diferentes Estados, por ejemplo). Afrontar estos desafíos de manera fructífera dependerá en muchos casos del diálogo y cooperación entre los reguladores de las diferentes jurisdicciones.

                Oportunidades

Con todo, estos acuerdos interestatales y en lo que nos incumbe principalmente, los internacionales, son una oportunidad clave de optimización de negocio tanto económico como de integridad y calidad, que quizás no se puedan permitir desaprovechar aquellos países que han regulado el juego online y que están al otro lado del Atlántico (R.U., Italia, España, Francia etc.) Algunos lo saben bien y ya están preparando el terreno. En cualquier caso, habrá que seguir muy de cerca la evolución de los acuerdos interestatales como un modelo ambicioso a seguir entre miembros de la UE adoptando actitudes receptivas a los cambios en las nuevas tecnologías del juego y cultura.

Madrid, abril 2013.


[1] Fuente: Online Gambling Five Years After UIGEA AGA, American Gaming Association.

[2] H.R. 1174 (Internet Gambling Regulation, Consumer Protection, and Enforcement Act), que establecía un programa de licencias; La United States; H.R. 2230 (Internet Gambling Regulation and Tax Enforcement Act of 2011), que establecía el régimen de las tasas e impuestos sobre los juegos online. H.R. 2366 (Internet Gambling Prohibition, Poker Consumer Protection, and Strengthening UIGEA Act of 2011), que permitía el juego online del póquer.

[3] People of chance: gambling in American society from Jamestown to Las Vegas. Findlay, John M.

[4] Selling Hope: State Lotteries In America  Clotfelter, Charles T.  y Cook, Philip J.  (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1989),

[5] Gambling in California, Roger Dunstan. 1997. California State Library.

[6] Ubicada en el curso del río Colorado, en la frontera entre los estados de Arizona y Nevada (EE. UU.). Está situada a 48 kilómetros al sureste de Las Vegas.

[7] Jokers Wild: Legalized Gambling in the Twenty-First Century Barke, Thomas r y Britz, Marjie

[8] Gambling in California. Chapt. II. History of Gambling in the United StatesDunstan, Roger. 1997. California State Library.

[9]  http://www.semtribe.com/, Seminole Tribe of Florida.

[10]  http://www.indiangaming.org/ National Indian Gaming Association

[11] The Indian Gaming Regulatory Act Pub.L. 100–497, 25 U.S.C. § 2701 et seq

[12] ACT authorizing Internet gaming at Atlantic City casinos under 2 certain circumstances and amending and supplementing the 3 “Casino Control Act”, P.L.1977, c.110 (C.5:12-1 et seq.), and 4 repealing section 11 of P.L.2011, c.18.

[13] Censo de los Estados Unidos. Departamento de Comercio.

[14] “Ningún Estado podrá, sin el consentimiento del Congreso […] llegar a un acuerdo con otro Estado, o un poder extranjero […]”

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