Se ha publicado en el D.O.E de 6 de Agosto y luego en el B.O.E. la Ley 7/2018 extremeña de Grandes Instalaciones de Ocio (autodenominada en el mismo boletín oficial: “LEGIO”). Y ello nos obliga a recapitular sobre esta y otras iniciativas anteriores similares, en las que se preveía la posible implantación de grandes complejos de casinos en España.

Lluvia de millones, lluvia de empleos, lluvia de ilusiones.

Se repite el arquetipo de los cantos de sirena, que hacían enloquecer a quienes las escuchaban. Símbolo universal inmortalizado por Homero, en el periplo mediterráneo de Ulises. Y ahora, en Extremadura, en cuya mitología también aparecen, dicho sea de paso, sirenas malévolas aunque de agua dulce[1].

¿Complejos de ocio, o complejos de casinos para extranjeros?

Y es que sorprende la norma aprobada. Primero, porque no solo en la Exposición de motivos, sino también en el articulado (Art. 1, apartado 2), se dice que esta nueva Ley se dirige a regular los Grandes Complejos de Ocio (en adelante, “GIOs”) fundamentalmente destinados al “público internacional de ocio familiar”.

¿en que modelo se está pensando? ….. ¿en parques temáticos con casinos añadidos? … ¿en Las Vegas, Nevada, USA?… ¿los españoles somos pocos para llenar estos complejos, o poco aficionados a estas ofertas y tendrán que acudir al público internacional?

Es todos los anteriores intentos frustrados similares que incluyeron reformas legislativas importantes se partía de una idea fuerza:  normalmente la gente se desplaza a través del mundo para visitar parques temáticos, y no solo y exclusivamente a jugar en los casinos, y este es un fenómeno más vinculado al turismo y a las familias que a los tahúres, que suelen ser minoritarios.

Así ocurrió desde la primera que se recuerda, en el “Reino de D. Quijote” en Ciudad Real, la capital de provincia menos poblada de España, donde al menos se proyectó un aeropuerto internacional; pero luego también en los Monegros (Gran Scala), en Madrid (Eurovegas), o en Cataluña (BCN World). Todos ellos con un mismo final: la huida de los promotores del “canto”; al menos, en la última citada, después de la huida de rigor, se logró convencer a alguno, para una versión final legal mucho más reducida y, desde luego eso sí,” compleja”.

En todos ellos se aludía a un público “internacional” y familiar que acudiría masivamente a las instalaciones de ocio, y de paso, quizás, al casino (los adultos de la familia, claro).

La premisa legal descrita” (“público internacional y/o para casinos”), imaginada en Extremadura, es altamente contradictoria con la experiencia de tales proyectos en el mundo, porque esta nueva oferta no se puede construir desde la nada, sin infraestructura de transportes internacionales[2]; además, y advierten los expertos en casinos, la oferta normalmente se construye a partir de la demanda “local[3].

Los modelos elaborados con esta premisa, y a imagen de Las Vegas que han tenido algún éxito, son escasos, como Atlantic City (oferta adulta, y cercana a grandes urbes norteamericanas); Macao (oferta adulta, tradición casinera, y apertura al numeroso y vecino público chino); o Singapur, con oferta más combinada, masiva en turismo e infraestructuras, el mejor aeropuerto del mundo. Veremos qué pasa en Massachussets.

Pensar en construir, (desde la “nada”) un nuevo “Las Vegas”, Nevada, USA, en Extremadura, parece, como mínimo, quimérico.

Pero esta es una apreciación preliminar e intuitiva, compartida por muchos. Pasemos a analizar el contenido de la Ley, más allá del Artículo 1.

Contenido de la LEGIO

Vistas las cosas anteriores, hay que hacer un gran esfuerzo para continuar con el análisis de la Ley.

En la mayoría de sus artículos posteriores al primero, es cierto, se observa un gran despliegue por remediar las dificultades inherentes al Derecho Urbanístico español cuando se pretenden implantar grandes desarrollos territoriales de iniciativa privada, y que el Derecho Estatal difícilmente ha logrado superar a través de las numerosas y sucesivas Leyes de Suelo, reiteradamente coartadas y recortadas por sentencias del TC, por la distorsión derivada de las competencias autonómicas en esta materia sobre su respectivo territorio. Hoy por hoy, y por su complejidad extrema, sólo los especialistas e “iniciados” alcanzan una cierta comprensión de las obligaciones que deben soportar los posibles promotores.

De ahí que el despliegue del Legislador extremeño para simplificar y reconducir este laberinto urbanístico sea elogiable, y pueda considerarse una tarea verdaderamente mítica (esta vez de Hércules).

Principalmente establece un régimen urbanístico especial y excepcional para las GIOs, en las obligaciones de elaborar Planes Urbanísticos, en la elaboración de los informes ambientales, y en la delimitación de especialidades en las obligaciones de ejecución urbanística, así como en los plazos de la tramitación administrativa; y así un largo etcétera. A ello dedica la ley, de forma exhaustiva y detallada, los primeros 10 artículos, y los 4 últimos, de un total de 15,

Estas normas sobre las GIOs pueden aplicarse a cualquier actividad, y no solo a los complejos de casinos. Este es el texto de la Ley y la apreciación del Consejo de Estado, al que la Asamblea elevó consulta, cuyo Dictamen no está publicado oficialmente y por ello es de muy difícil lectura directa (véase en este enlace). En él se dice que no estamos ante una «Ley Singular» dirigida a un promotor concreto, que es lo que pretendía el Abogado de la Junta al promoverlo.

Al tratamiento de los casinos dedica solo uno en especial, el Artículo 11, y algunas otras particularidades, imprescindibles, así como las Dos Disposiciones Adicionales que veremos.

En general, se establecerse importantes requisitos para promover las GIO, a saber:

  • Superficie mínima de 300 hectáreas, de las que el promotor debe tener la disponibilidad “dominical efectiva” de dos tercios, lo que no despeja si los títulos de propiedad pueden ser compartidos. (En el Proyecto inicial la superficie ascendía a 1.000 hectáreas)
  • Inversión mínima de 1.000 millones de euros.
  • Creación mínima de 2.000 puestos de trabajo directo (no dice si completos, fijos o temporales, a tiempo parcial, etc.).
  • Creación de 3.000 plazas de alojamiento hotelero.
  • Usos urbanísticos terciario, dotacional y residencial, con uso residencial máximo del 20%
  • Dedicación a preservación de la biodiversidad autóctona, del 10% del suelo.
  • Fianza provisional mínima de 10 mill. Euros.
  • Ejecución del proyecto: 5 años.
  • Además, se hace una referencia constante a los planes de Responsabilidad Social Corporativa, en un contexto de modernidad empresarial de cumplimiento.

Si nos detenemos luego en cada artículo observamos, no obstante, numerosas matizaciones, que implican limitaciones o excepciones a los requisitos anteriores. P. ejemplo, la asunción de numerosas obligaciones urbanísticas típicas de hacer o de indemnizar o realojar a expropiados y desalojados; la fianza final será el equivalente a un 2% del importe del proyecto de ejecución (o sea, como mínimo 20 millones de € si la inversión mínima de es 1.000 millones €); obligatoriamente un 30% de las viviendas tendrán el régimen de protección oficial; creación de un Fondo de Sostenibilidad social de 3 millones de Euros anuales como mínimo. Y así otro largo etcétera.

En la redacción inicial se preveían algunas consideraciones dudosas que fueron advertidas por el Consejo de Estado, en su Dictamen, algunas de las cuales se tuvieron en cuenta en la redacción aprobada: la solicitud no debe exigirse en formato «papel»; y alguna otra cuestión procedimental exigible de acuerdo a la Ley de Procedimiento; o la exigencia de ciertos Informes ambientales de forma más exhaustiva; sin embargo no se ha rectificado la advertencia de que el titular de la autorización pueda ser beneficiario de una expropiación de redes de transportes o electricidad, figura que corresponde a empresas de estos respectivos sectores.

El Consejo de Estado pasa por alto, o «de puntillas» otras cuestiones porque el Dictamen no era preceptivo, y la Consulta  solo se refería a una limitada perspectiva, la competencia de la Comunidad de Extremadura en relación con la del Estado, sobre las materias que incluye de la Ley. Y así  llega a la conclusión, evidente en lo que nos ocupa, que la Asamblea extremeña tiene competencia para regular la materia de casinos, y la de tributación de los casinos. Examinaremos a continuación cómo lo hace.

El régimen especial de PRIVI-LEGIO, si es que hay casinos.

Se ha dicho, pero luego también negado, que esta norma está promovida como consecuencia de una específica y concreta propuesta con hoteles y casinos, planteada por un promotor, en un territorio determinado de la Siberia Extremeña[4].. Y ya hemos dicho que tal y como está redactado, podría dirigirse a cualquiera.

Así pues, en el “hipotético caso” de que estos complejos vayan a incluir casinos de juego, sea o no en la Siberia, encontramos unos pocos preceptos, pero claros y concisos, que establecen importantes privilegios y excepciones en relación con el régimen general de la reglamentación de estos juegos, ahora mismo muy detallada en Extremadura. Así podemos enumerar la siguiente lista de variaciones:

  • No se requiere un concurso público para el otorgamiento. (p. ejemplo, si hay dos o más peticiones de G.I.O, podría haber casinos en todos ellos). Oferta abierta.
  • No se requiere ninguna tramitación adicional para la autorización de los casinos, distinta a la de la propia tramitación de la G.I.O. ( Disp. Adicional primera). Aunque la tramitación del G.I.O. requiera la “demás documentación prevista en la normativa de casinos de Extremadura” (Art. 4.2 n)
  • La autorización es por 25 años, renovables por períodos iguales sucesivos e indefinidos. (Art. 11.3)
  • Régimen de libertad de horarios ( Art.12)
  • Se permite la cesión o transmisión parcial de los casinos de un GIO, lo que presume que habría varios (Art. 11.4). Aunque acto seguido se dice que el cedente (el titular del GIO), será responsable solidario de las obligaciones en materia de juego y fiscales del cesionario.
  • Tratamiento privilegiado en la tributación especial (Disposición adicional segunda.1) en principio, el 15%, pero un 3% en la práctica, véase el comentario más abajo sobre esto.
  • Pueden explotarse todos los juegos incluidos en el Catálogo de Juegos de Extremadura (esto es lo que parece querer decirse con la remisión al art. 8 de la Ley en la Disp. Adicional primera de LEGIO).

Todo ello conforma un verdadero régimen de “privilegio” respecto a la regulación actual y al casino actualmente autorizado.

Aun así, no se llega al paroxismo del caso madrileño, donde se estableció además un organismo administrativo específico para el control de estos complejos, o un régimen de libertad de préstamos de juego.

Y no todo son ventajas respecto al régimen ordinario; hay otras normas dispersas sobre los casinos en el articulado que pueden causar cierta prevención a los posibles promotores:

  • Se sigue manteniendo la sujeción al Reglamento de casinos, al menos respecto a la comprobación previa al funcionamiento y a la supervisión, inspección y control (o sea, al régimen sancionador); también al régimen de fianzas, que serán adicionales a la antes citada ( 11.1).
  • se requiere un capital social de 600.000 Euros por cada casino solicitado ( 4, 2 n).
  • La revocación por caducidad de la calificación de un GIO podría producirse en caso de infracción en materia de juego (de cualquier naturaleza, incluso leve), pues esto es lo que se exige como requisito para su otorgamiento (indirectamente, 13, b)

Pero claro, las especialidades anteriores solo parecen destinadas a los casinos en funcionamiento dentro de estas GIOs, pues no se expresa que ninguna de ellas, salvo el tipo tributario general, se extienda a los casinos que actualmente se encuentren en funcionamiento en Extremadura[5].

En los anteriores Proyectos frustrados no era exactamente así. Lo normal es que las normas, y entre ellas las cargas y limitaciones legales se apliquen a todos por igual, sean muchas o pocas. Una distinción en la aplicación de la Ley solo cabe en supuestos muy motivados, cuando esta desigualdad tiene una justificación muy clara y no distorsionante. De lo contrario, estaríamos y estamos ante un verdadero “Privilegio”. Las normas son “generales” y no “singulares”.

Ya hemos visto, no obstante, que el Consejo de Estado, autolimitándose en su Dictamen en cuanto a la materia de análisis, llega a la conclusión de que no estamos ante una «Ley Singular»; y además, que la Comunidad Autónoma tiene competencia para modificar el régimen de los casinos, o de su tributación.

Uno de los elementos claves de la distinción que propugna esta LEGIO es el de la tributación especial, de aplicación distinta en los casinos dentro de un  G.I.O que fuera de ellos, en la misma Extremadura.

 La tributación específica, un verdadero “récord” (“a la baja”)

En la DA Segunda se establece un tipo tributario del 15%. respecto a los juegos en “casinos de juego” Esta cláusula es de inmediata entrada en vigor, a todos los casinos existentes actualmente en Extremadura o los promovidos en el futuro en los GIOs, sin excepción. Y ello es conforme con la competencia normativa tributaria que permite al legislador extremeño establecer el tipo y la cuota tributaria a pagar por los casinos en el caso del tributo especial de la Tasa de Juego.

Generalmente, este porcentaje se aplica a las ganancias obtenidas después de pagar los premios a los ganadores, y en particular a los juegos de mesa de los casinos.

Es dudoso y convendría aclarar si esta cuota proporcional se aplicará a los demás juegos distintos a los de las mesas, que es a los que parece referirse en el apartado d) que se cita, pues estos otros juegos se regulan por distintos tipos y cuotas (p. ej. las máquinas C, los bingos, las apuestas).

Nos complace coincidir con el Legislador Extremeño que es mucho más adecuado para realizar una actividad de casino, que las ganancias de estos establecimientos, sean de juegos de casino o no, se graven con un 15% en cualquier tramo de las ganancias de juego[6]; y añadimos que lo deseable es su total supresión, como de hecho ocurre con cualquier otra empresa de servicios de ocio lícita en Extremadura. Para contribuir al sostenimiento de las cargas generales ya está la tributación ordinaria, directa o indirecta.

Sin embargo, en el Apartado 2 de la nueva Disposición Adicional añadida al Decreto Legislativo de tributos de Extremadura que se aprueba, se incluye, y solo para los casinos en los GIOs, una “deducción” de hasta un 80% durante 25 años, de todas las cuotas por juego (aquí ya se incluyen, sin duda, las de las mesas de juegos de casinos o de otros juegos) correlativa y equivalente a las cantidades invertidas en la construcción inicial del complejo y equipamiento en sus instalaciones.

Es cierto que no pueden incluirse en esta deducción ni el valor de los terrenos, ni las aportaciones anuales al denominado “fondo de sostenibilidad”, pero suponen, en la práctica, que la tributación por todos los conceptos de la Tasa, que el tipo de esta sea de un 3% (20% del 15%) o sea, el récord de tributación más baja en la actualidad para este tributo.[7]

En definitiva, un tipo efectivo “nunca visto” en España……. Y que no llegará aplicarse a los “casinos en régimen general”, como el actualmente autorizado en Badajoz.

Esta última desigualdad muy probablemente pueda considerarse una discriminación prohibida en la Constitución, aunque el Consejo de Estado «no lo haya visto así » porque no lo ha analizado desde esta perspectiva;  pues además en estos casos afecta a la propia dinámica de la competencia empresarial. Algunos han querido ver esta discriminación tributaria como una verdadera “ayuda de Estado” prohibida en el Derecho de la UE (paradojas del lenguaje, porque la “ayuda” proviene de una Comunidad Autónoma); pero ya hay antecedentes en otros sectores tributarios en España que así fueron calificados.

Habría sido suficiente con que esta reducción fuera aplicable a “todos” los casinos, incluyendo los extraGIOs, que así durante 25 años tendrán que concurrir en inferioridad de condiciones a este mercado, incluso comprometiendo las inversiones ya realizadas. En este punto estamos claramente ante un verdadero “privilegio”.

 Los colores políticos de los proponentes.

Desde otra perspectiva de análisis más amplia, quienes sucumbieron a los cantos de sirena fueron Gobiernos de todos los colores políticos (el de Bono en Castilla La Mancha, o de Marcelino Iglesias en Aragón, pasando por el de Esperanza Aguirre en Madrid, o de Artur Mas primero y luego de Puigdemont en Cataluña).

Nada tiene que ver una cosa con la otra.

En Extremadura, pues, tampoco.

Madrid, 20 de Agosto de 2018

Carlos Lalanda Fernández

Loyra Abogados

[1] Véase el caso de la sirena de Garrovillas, en el Tajo

[2] En Extremadura , el único en servicio vuelos nacionales, en Badajoz, con escaso tráfico, compartido con una base aérea militar. Se ha dicho, no obstante, que tiene una de las pistas más largas de España.

[3] En sentido amplio y generoso, la demanda local de casinos/ocio se compone por la masa de clientes posibles en un radio de acción físico concreto. Véase la “teoría de la bañera”, expuesta mnemotécnicamente por W, Thompson en las Jornadas sobre los juegos de Azar en España (El Escorial. 1997). En su ponencia, utilizaba una gráfica con bañera para expresar cómo fluyen los conceptos económicos en estas actividades, Tiene que haber un caudal mínimo y constante de clientes “locales” para que el negocio sea posible, y compense los que se van con los que entran..

[4] Son numerosas las noticias que incluyen esta ubicación, facilitadas por el Gobierno extremeño; pero esto es lo que también se ha negado expresamente después, según noticias evidentemente contradictorias.

[5] Hoy está abierto al público el Gran Casino de Extremadura, en Badajoz, autorizado en el año 2005, que según el mismo Rodríguez Ibarra se abrió con una inversión de 35 millones de euros, y una generación de 350 puestos de trabajo. http://www.elperiodicoextremadura.com/noticias/extremadura/gran-casino-extremadura-espera-recibir-70-000-clientes_183135.html

[6] Hasta esta Ley, al 15% solo en el tramo hasta 2.mill, euros; después, al 30%, al 40%  e incluso al 50% en los tramos más altos.

[7] Es cierto también que no es el récord histórico, pues en Madrid, la primera versión de la Ley Adelson incluía un concepto similar, que reducía el tipo efectivo al 1%.