La Memoria anual 2015 de la DGOJ
Como ocurre cada año, debemos considerar los datos de la Memoria Anual del Juego en su justa medida.
En la reciente Memoria Anual 2015, el Director General del Juego del MINHAP acierta en el primer párrafo de la Carta de presentación de su reciente Informe: no nos presenta tanto la Memoria Anual del Juego en España, sino sobre todo exhaustivamente la Memoria de su Dirección General, cuyos 58 funcionarios se han “batido el cobre” durante el ejercicio 2015 y a los que no cabría criticar aquí ni mucho menos.
Pero además es tradicional que este Informe Anual incluya y describa con datos y cifras el mercado del juego en España, lo que sirve de referencia para numerosas informaciones de prensa, estudios y análisis sobre este sector económico.
¿Por qué entonces, año tras año se reiteran errores y ausencias, cuando sería deseable que la Administración proporcionara datos objetivos y fiables, para tener una radiografía aproximada?
Probablemente vienen de lejos, pero conviene recapitular sobre las causas.
Las competencias del Estado de “ida y vuelta” en materia de Juego.
La transferencia de competencias por parte de todas las CCAA –todas ellas asumidas sin excepción- en materia de juegos de azar, no puede ser equivalente a un total abandono de la materia por el Estado. Esta es una consecuencia que no se puede extraer, en cualquier materia, de nuestro modelo Constitucional, tan denostado hoy por la actual distribución de poderes. Caben otras interpretaciones más racionales. En materia de juego, después de materializarse las últimas transferencias, y antes de la aprobación y desarrollo de la Ley 13/2011, la actividad del Estado Central en esta materia había quedado circunscrita a autorizar la explotación de máquinas de juego en buques que no podían atribuirse a una sola Comunidad Autónoma, y también residualmente a la gestión, a la distancia, de los juegos en Ceuta y Melilla que, por último, y con una pirueta normativa, fueron por último “transferidos” a las Ciudades Autónomas. Parecía que, efectivamente, el Estadio “abandonaba” el poder de intervención sobre los juegos de azar.
A raíz de la entrada en vigor de la Ley 13/2011, el Estado tuvo que reactivar, a marchas forzadas, un órgano que aplicara las competencias sobre los juegos y apuestas online, actividades que por definición no se realizan en un territorio concreto, sino “personal”, pues estamos ante la comercialización directa entre entidades ofertantes y los particulares, sin manifestación física intermedia más allá de las redes, los cables, y los ordenadores personales o teléfonos móviles.
Al margen de ciertas manifestaciones de dudosa catalogación, que parecerían volver a la competencia autonómica (“juego online autonómico” o del “juego online estatal terrestre”), las competencias y funciones de estatales sobre los juegos de azar adicionan también la inesperada función interventora en materia de Loterías, al privatizarse su oferta a través de SELAE, y sin contar el excepcional régimen de la ONCE, que sigue siendo un “fenómeno estatal”, pero excluido de la Ley 13/2011.
Y el órgano encargado de ejercitar estas competencias, en detrimento del Ministerio del Interior, recaló en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en la Dirección General de Ordenación del Juego. Así pues, parece evidente que este es el órgano de la Administración más idóneo para recabar información y transmitir los datos del mercado del juego, ya sea porque los puede obtener directamente (juego online de su competencia) o porque, y sería lo deseable, los recabara de las entidades públicas o privadas que los manejan.
La competencia del Estado para recabar información y formular estadísticas.
De entre los preceptos “olvidados” por el quehacer diario está la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de Diciembre, de transferencias de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del Art. 143 de la Constitución, plenamente vigente en dos puntos que son de actualidad: creaba la Conferencia Sectorial (del juego), asunto que dejamos para otro momento; y en lo que nos ocupa ahora, establecía las “Modalidades de control” de las competencias transferidas a las CCAA, en su Título III.
Dentro de estas últimas, se recogen dos obligaciones esenciales de las CCAA receptoras de las competencias: facilitar la información que la Administración del Estado solicite, y mantener el nivel de eficacia que tengan el momento de la transferencia. La sanción por el incumplimiento de estas obligaciones es gravísima: el Gobierno puede requerir a la Comunidad Autónoma primero, e incluso si persiste el incumplimiento después, suspender las facultades y servicios dando cuenta a las Cortes Generales llegando incluso a revocar el ejercicio de la facultad transferida.
Así pues, las CCAA deberían aportar datos e informar, y según la Memoria, no lo hacen todas o no lo hacen adecuadamente; y así se explican algunas clamorosas ausencias de información que se denuncian en el mismo Informe de la DGOJ 2015, a propósito de algunas CCAA ¿no poseen los datos? ¿no quieren informar de ellos a la DGOJ? Cualquiera de estas excusas no puede sostenerse, de acuerdo al mandato de la Ley Orgánica.
Es evidente por otro lado que entre las “funciones” de la DGOJ no se encuentra la obligación de emitir una Memoria Anual del Juego, por lo que a falta de medios o de información, podría abstenerse de confeccionarla. Pero hemos venimos aduciendo que el Estado siempre conserva la competencia en materia “estadística para fines estatales” (Art. 149. 1. 31 CE) y que por tanto no habría obstáculo alguno, sino todo lo contrario, para recabar información a las Administraciones Públicas, e incluso a los ciudadanos o empresarios, al objeto de formular una verdadera y eficaz “Memoria del Juego en España 2015”.
Los datos por Sectores, muy insuficientes y poco fiables
Ya incluso antes de la existencia de la DGOJ, se criticaba la deficiente fuente de información en muchos de los datos que se publicaban, o la metodología empleada. Pasemos a analizar cuales son los puntos débiles que se reiteran año tras año año.
Juegos Estatales. SELAE y ONCE son entidades que por su directa relación con la Administración Estatal, están obligados a remitir datos e información de su actividad, ya sea por la vía de la rendición de cuentas al Protectorado del Ministerio de Sanidad (ONCE), como la auditoría de cuentas al socio único que es el Estado (SELAE). Siendo así, y aún con un retraso evidente, siempre han sido las cifras más “fiables” y detalladas. Falta sin embargo, en este apartado por conocer algunas cifras de SELAE que forman parte de su actividad cotidiana y que pueden parecer residuales: por un lado, las ventas que se realizan a través de Webs ajenas a la de la propia SELAE; y por otro, el volumen de recargos por ventas que obtienen las numerosas entidades privadas que consiguen con ello mantener su actividad o complementarla (bares, asociaciones, colegios, partidos políticos, etc).
Casinos. Las cifras en este caso están proporcionadas por la Dirección General de la Policía, que conserva la antigua capacidad de recabar datos en su función controladora. Sin embargo, como la medición de los datos de las mesas de juego se efectúa en términos de “DROP” (fórmula que no es equivalente al total de las apuestas que se realizan), resulta que no pueden homogeneizarse con las del resto de los juegos donde sí se conocen con mayor exactitud. P. ejemplo, el volumen de apuestas en los casinos físicos es muy superior a todo el juego online, y nunca se produce una estimación comparativa con los demás juegos.
Máquinas de juego La fuente de los datos en este caso procede de las Comunidades Autónomas, sin que se conozca cual es el método que estas utilizan para obtenerlos. Esta es una de las mayores incógnitas que se vienen repitiendo año tras año, sin que nadie haya explicado realmente su origen directo o estimativo. Alguien tendrá que dedicarse a ello.
Nada se ha dicho en 2015 sobre el segmento de explotación de máquinas de juego en salones, que han aprovechado los empresarios de este sector para criticar, con razón, la ausencia.
Bingos. Si bien esta información parece tener como fuente la CEJ, sin embargo un análisis comparativo con las cifras publicadas por esta Asociación empresarial no coinciden exactamente con las de la DGOJ. Las CCAA son las que deberían informar con exactitud, año a año, por recabar esta información en las propias declaraciones tributarias formuladas por los empresarios para la adquisición previa de los cartones de juego.
Juego online Esta es la fuente más clara y fiable de información, pues debería pasar por los propios ordenadores de la DGOJ en su función inspectora y controladora. Y de ahí que sea el Capítulo más prolijo en detalles y desgloses de toda la Memoria. Ya viene reportada trimestralmente en los sucesivos Informes sobre juego online. En este caso solo cabe objetar que su integración en los datos globales en relación con el resto de los juegos es escasa.
Apuestas presenciales Siendo este un sector al alza en los últimos años, y autorizado y en funcionamiento en casi todas las Comunidades Autónomas con trayectoria separada al de las apuestas online, apenas existe solo alguna mención indirecta al mismo.
Tributos sobre el juego. Uno de los Capítulos olvidados por la Memoria del Juego … ¿Cuánto pagan los empresarios de juego en concepto de tributación especial del juego.? ¿no remiten información las CCAA? ¿no tiene información la DGOJ sobre las cifras recaudadas en el juego online estatal?. ¿Qué juegos aportan mayor tributación?. Por poner un simple ejemplo, la recaudación por Tasa de Juego del Bingo ordinario multiplica por seis la recaudación obtenida por todas las clases de juegos y apuestas online.
Es absolutamente necesario que una Memoria Anual incluya este parámetro y de forma detallada, por ser una de las aportaciones a la sociedad que le diferencian de otros sectores económicos.
Economía y Tasas de empleo que generan los juegos de azar Una Memoria Anual del Juego básica o elemental también debería dar alguna idea de cual es el volumen de esta economía con relación a otros sectores, y además cuales son las tasas de empleo que ocupan. Está bien que conozcamos cuántos funcionarios sirven en la Dirección General del Juego y su categoría, pero una Memoria Anual del Juego básica o elemental también debería dar alguna idea de cual es el volumen de esta economía con relación a otros sectores, cuales son las inversiones que proporciona, o cuales son las tasas de empleo que ocupan.
Parece necesario, pues, complementar el Informe que la DGOJ publica, con otras elaboraciones públicas y privadas.
Carlos Lalanda Fernández
Loyra Abogados
Madrid 5 de Julio de 2016
