La reciente noticia de la “legalización del “hemp” (cáñamo industrial) en los Estados Unidos de América (USA en adelante) ha sido divulgada por redes sociales y medios periodísticos con algo de análisis y, sobre todo, gran confusión en cuanto a su contenido legal y expectativas de legalización general del consumo de marihuana.
La confusión es mayor cuando, en paralelo, se tienen noticias de la legalización de usos medicinales y también recreativos del cannabis en diversos países del Mundo (Países Bajos, algunos estados USA como California, Nevada…, Canadá, Perú, Uruguay, Colombia, México, algo de debate político en España etc…).
El objeto de esta nota es situar la “legalización” Federal del cáñamo “hemp” en el marco regulatorio USA en sus justos términos, y distinguirlo de la planta de la misma familia de cannabis conocida como “marihuana”. Sin profundizar en el conocimiento botánico, químico, agrario o industrial y comercial de los productos derivados de las plantas de las diferentes subespecies de cannabis y sus hibridaciones, sino para entender el estatus jurídico de las realidades involucradas, no siempre adecuadas a estas realidades stricto sensu.
La historia de una prohibición, sin matices, del cannabis
La regulación de la plantación de cáñamo industrial es un ejemplo de un hecho cuyo tratamiento normativo por los reguladores consistió en hacer tabla rasa del estudio de las diferentes realidades, ventajas e inconvenientes, que giran alrededor del cannabis sin profundizar por tanto en sus diferentes subespecies, y los múltiples usos beneficiosos y limitándose a prohibir, lisa y llanamente, de forma total cualquier cultivo y tráfico comercial, salvo excepciones en usos médicos y otras casuísticas muy concretas. En USA, la prohibición de facto llegó a partir de una batalla industrial y una problemática fiscal. Son los intereses industriales y los impuestos los que determinaron una vez mas el curso de una historia.
La “Marihuana Tax Act” de 1937 fue el comienzo del fin de la Industria que hasta entonces era próspera y vino motivada por la idea de reducir el tamaño de la agricultura e industria del cannabis debido de un lado a la “preocupación policial por el vicio (años 30)” ; por otro, al hacer recaer el impuesto por prescripciones para usos terapéuticos en médicos y farmacéuticos; y por otro, los intereses de compañías papeleras y la nueva industria del nylon con los que competía el cáñamo industrial (“hemp”). En la práctica casi desapareció el uso terapéutico y “de refilón”, los usos industriales.
Mas tarde, la prohibición se fue consolidando al incluirse la marihuana en la Convención de Naciones Unidas sobre Narcóticos de 1961 y en las sucesivas sobre tráfico de narcóticos, así como en las leyes nacionales de muchos países.
La Marihuana Tax Act fue derogada a finales de los 60 y el cannabis (sin distinción de subespecies) incluido en la Controlled Substances Act de 1970 (anexo I, por tanto, entre las sustancias más peligrosas).
Los resultados prácticos de esta prohibición total han resultado ser, y no solo en USA, contrarios a sus objetivos, y detonantes de problemas graves derivados del consumo elevado sobre la base del tráfico ilegal de marihuana o de otros productos de distintas partes de la planta como el “hachís” o el “kifi”. Las cifras que estiman las fuentes policiales y de las fiscalías en todo el Mundo señalan que hasta un 4% del total la población adulta mundial consume el estupefaciente habitualmente y que lo consumen demasiados jóvenes también. Si salimos de los datos judiciales y nos adentramos en los estudios y encuestas, la cifra es muy significativa. En la Unión Europea, según el informe 2018 del Observatorio Europeo de Drogas y Toxicomanías[1], un 14,1% de la población entre 15-34 años declara haber consumido el cannabis (marihuana o hachís) alguna vez en el último año; y lo han hecho el 26,3% de todos los europeos a lo largo de su vida. Aproximadamente un 1% de la edad adulta lo consume casi a diario, y hay unas 150.000 personas en tratamiento. El consumo del cannabis estupefaciente supera en 5 veces al de drogas como cocaína y otras.
El cultivo y sobre todo el tráfico ilegal (penalizados en nuestro Código Penal y en las leyes criminales de la mayoría de los países), surte de producto a esa población, libre de impuestos y controles de consumo, y conectado a delitos y faltas múltiples que atascan juzgados. Se puede afirmar que es una de las industrias de la economía sumergida más preocupantes para la seguridad pública por sus efectos sobre la salud y por su fuerza corruptora e inductora de numerosos delitos contra las personas y los bienes. Como dato curioso, según el informe del Observatorio Europeo anteriormente citado, España tiene el récord absoluto e imbatible en incautaciones de cannabis en todas sus formas.
Pero el estudio del tráfico ilegal y sus consecuencias no son el objeto de esta nota.
El cáñamo industrial, “hemp”, que se ha reclasificado en USA a nivel federal no es la “marihuana”
En USA, a nivel federal, cada 5 años se aprueba una Ley con medidas transversales para la Mejora de la Agricultura y acaba de promulgarse la “Agricultural Improvement Act 2018, a finales de 2018, que introduce relevantes modificaciones legales como la distinción de las subespecies de cannabis y en definitiva la “legalización” del cáñamo industrial.
Por un lado, se modifica la denominada “Agricultural Marketing Act” de 1946 al introducir un régimen jurídico para el \»hemp\» o cáñamo industrial que debe estar controlado mediante planes de los Estados (o Territorios Indios), y licencias a los agricultores, con base en una monitorización y control de los cultivos, así como el régimen de seguro de los cultivos [2]
Por otro, se elimina el “cáñamo industrial” de la temida Controlled Substances Act de 1970, en la que sigue estando la “marihuana”[3]
Puede afirmarse en general que las variedades de plantas de cannabis llamadas “cáñamo industrial” o ““hemp”” son las de muy bajo contenido del psicotrópico THC o tetrahidrocannabinol (menos del 0’3% para la Ley recién aprobada en USA en 2018 y menos del 0’2% para la Unión Europea); por tanto, presentan escaso riesgo para la salud y, por el contrario, tienen una alta utilidad industrial, alimentaria, cosmética etc. De hecho, por ejemplo, las semillas son un alimento extraordinariamente nutritivo carente de THC.
En definitiva, estas variedades de cáñamo pasan a ser en adelante un producto agrícola controlado por Departamento de Agricultura y no por la Drug Enforcement Administration (la tan conocida DEA). USA culmina así un plan piloto de pruebas en cultivos y consumo (industrial) iniciado hace 4 años y que ha resultado ser un éxito.
Dicen algunos que la medida viene en parte impulsada por la caída de exportaciones USA de cereales, colza, maíz y soja y la consiguiente reducción de producciones que determina el proteccionismo arancelario y comercial de la actual Administración, lo que ofrece a los productores un cultivo de valor en múltiples aplicaciones muy extendido en China que exporta materia prima y múltiples productos producidos a partir de los derivados citados.
Los usos del “hemp”: desde materiales de construcción hasta alimentos y cosméticos. El CBD.
Se reabre así en Estados Unidos y a nivel federal una industria agraria y de transformación realmente importante por los múltiples usos de las plantas “hemp”, en especial de sus tallos y semillas, para sustituir plásticos, para producir celulosa evitando talas de bosques al ser plantas de ciclo anual); para construir muebles y carpintería en general formando conglomerados de mejor calidad que la madera; puede también servir (especialmente las semillas) como completo y excelente alimento rico en proteínas; o sus aceites vegetales, ropas, calzado, pinturas, piezas de automóviles y similares cosmética, envases, biocombustibles, materiales de construcción y, además, es naturalmente biodegradable. Se espera que el mercado mundial de “hemp” alcance valores de más de diez mil millones de dólares USA en poco más de cuatro años. Para los agricultores los rendimientos del cáñamo “hemp” mejorarán en unos 300 $ USA por hectárea en relación con otros cultivos actuales.
Mas allá del “hemp” o cáñamo industrial, ahora ya normalizado completamente en USA, sin duda uno de los productos estrella del cannabis es el CBD o cannabidiol (C21H30 O2) una sustancia no psicoactiva (a diferencia de otra de sus sustancias, el THC) que se usa en terapias de dolor, ansiedad, esquizofrenia, se ensaya en enfermedades cardiacas y también como inhibidor de crecimiento de ciertos tumores de mama y otros, así como relajante. El CBD está presente en proporción adecuada para su extracción ordinaria en ciertas variedades de planta (en menor medida en las industriales). El THC, el compuesto de efecto psicotrópico esta presente en proporciones apreciables en variedades no industriales, de hecho, la marihuana o hachís que atraviesa el estrecho de Gibraltar casi a diario contiene THC en proporciones de 7 al 15% (pueden llegar al 29% en otras variedades) que se obtienen fundamentalmente de las resinas.
Los agricultores que cultiven cannabis podrían multiplicar por 12 a 14 los rendimientos de cultivos actuales de regadío, cuando la cosecha se destina a la extracción de CBD.
Es verdad que las fronteras entre las distintas variedades y la forma de controlar los diferentes usos no son evidentes, pero técnicamente la inspección y control es perfectamente factible, como se comprueba en la ley americana. De ahí que el cultivo para usos médicos y recreativos esté creciendo en el Mundo con gran interés por parte del mundo financiero.
ESPAÑA. La situación regulatoria del cannabis, del cáñamo, y de la marihuana/hachís.
En España en este momento hay unas 20.000 Ha. que podrían estar albergando este cultivo amparadas por licencias administrativas para diferentes fines, aunque no hay datos públicos acerca de si todas se cultivan o no.
Pero hay opiniones altamente confusas acerca de su régimen jurídico, si nos atenemos a recientes propuestas normativas. Las intervenciones parlamentarias en las cámaras estatales y autonómicas en diferentes sentidos evidencian un nivel de desconocimiento de esta materia y de confusión importantes; incluso dentro del partido actualmente en el Gobierno del Estado y los de varias Comunidades Autónomas. Se producen iniciativas a favor y en contra del uso medicinal de determinados cannabinoides y hasta del llamado “uso recreativo” mientras, simultáneamente, la ministra de Sanidad (competente en esta materia) declara que este asunto no figura en la agenda del Gobierno de España.
Podríamos separar el régimen jurídico aplicable a las plantas de cannabis en función de que su contenido de THC sea mayor o menor a 0,2% (es decir, que llegue a considerarse \»estupefaciente\» o no.
- a/ La regulación nacional básica española en lo que se refiere al cannabis no industrial (contenido de THC > 0’2%) es la siguiente:
La Ley 17/1967, de 8 de abril, por la que se actualizan las normas vigentes sobre estupefacientes y adaptándolas a lo establecido en el convenio de 1961 de las Naciones Unidas. Somete su cultivo, su transformación, uso y manejo a autorización administrativa específica. (artículos quinto, séptimo y octavo) pero excluye el cáñamo sin contenido de psicotrópicos.
Por otro lado, El art. 368 del Código Penal establece:
“Los que ejecuten actos de cultivo, elaboración o tráfico, o de otro modo promuevan, favorezcan o faciliten el consumo ilegal de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, o las posean con aquellos fines, serán castigados con las penas de prisión de tres a seis años y multa del tanto al triplo del valor de la droga objeto del delito si se tratare de sustancias o productos que causen grave daño a la salud, y de prisión de uno a tres años y multa del tanto al duplo en los demás casos.
No obstante, lo dispuesto en el párrafo anterior, los tribunales podrán imponer la pena inferior en grado a las señaladas en atención a la escasa entidad del hecho y a las circunstancias personales del culpable. No se podrá hacer uso de esta facultad si concurriere alguna de las circunstancias a que se hace referencia en los artículos 369 bis y 370.”
Los artículos 369 y ss. del CP regulan las circunstancias concurrentes y los incrementos y reducciones de pena aplicables en función de ellas.
Además, con base en la Ley 25/1990, de 20 de diciembre del Medicamento , la Orden SCO/190/2004, de 28 de enero, que la complementa, declara prohibida o restringida la venta de la planta de cannabis (también se cita expresamente al cáñamo), incluyendo la totalidad de la planta, y cualquier preparado de la misma. Los usos y comercialización de las plantas citadas en esta Orden se restringen a la elaboración de especialidades farmacéuticas, fórmulas magistrales, preparados oficinales, cepas homeopáticas y a la investigación excluyendo para uso directo o preparados.
Por su parte, la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana tipifica como infracción administrativa grave en su Art. 36:
- El consumo o la tenencia ilícitos de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, aunque no estuvieran destinadas al tráfico, en lugares, vías, establecimientos públicos o transportes colectivos, así como el abandono de los instrumentos u otros efectos empleados para ello en los citados lugares.
La comisión de esta infracción se sanciona con multa de 601 a 30.000 euros según escalas de gravedad.
- b/ Por lo que se refiere al cáñamo industrial o “hemp” (variedades con menos del 0’2% de THC), la normativa básica de aplicación en España es:
La Ley 17/1967, de 8 de abril, por la que se actualizan las normas vigentes sobre estupefacientes y adaptándolas a lo establecido en el convenio de 1961 de las Naciones Unidas:
“Artículo noveno.: Los preceptos anteriores no serán de aplicación al cultivo de la planta de la «cannabis» destinada a fines industriales, siempre que carezca del principio activo estupefaciente.”
El Reglamento (CE) nº 1673/2000 del Consejo, de 27 de julio de 2000, regula la producción de fibras de cáñamo y semillas previendo ayudas PAC.
Real Decreto 1729/1999, de 12 de noviembre, por el que se establecen las normas para la solicitud y concesión de las ayudas al lino textil y al cáñamo.
En definitiva, parece claro que en cuanto al cultivo y producción de las subespecies de la planta cannabis estupefaciente, así como la elaboración y comercialización o tráfico de sus derivados conocidos como marihuana, “hachís”, “grifa”, o coloquialmente “costo\» o \»chocolate”) están claramente penalizadas, a excepción de aquellos casos en los que se obtenga una autorización administrativa especifica del Servicio de Control de estupefacientes; mientras que el consumo de estos derivados solo es considerado infracción administrativa si se realiza en un local público. En cuanto a su utilización para otros usos terapéuticos o medicinales, habrá que estar al régimen jurídico de la Ley del Medicamento y la utilización de las sustancias estupefacientes.
Mientras que el cultivo y la transformación para el uso del “cáñamo industrial” (fibra, cosméticos, alimentación), no están técnicamente sometidas a autorización administrativa. Sin embargo, y en razón de su inclusión (quizás errónea) en la citada Orden, su venta de forma directa como planta o preparado está técnicamente prohibida (pero no incluida en el Código Penal, cuando no alcanza a ser \»estupefaciente\»). Por último, su utilización en diversos productos derivados carece de restricción alguna, distinta a las propias de cada modalidad de producto.
La evolución de las regulaciones europeas y españolas
Es previsible que España y la gran mayoría de los países de la Unión Europea, así como los reguladores de la UE vayan ajustando sus regulaciones en la línea de la Ley Americana de 2018 , por ejemplo igualando la regulación del contenido máximo de THC con la de USA y Canadá (0’2% frente a 0’3%) y flexibilizando las demasiado restrictivas e infundadas regulaciones vigentes del cultivo, manejo y comercio de cáñamo industrial, “hemp”, que en la práctica lo hacen no competitivo con estos países o con China. Así lo ha solicitado por ejemplo la Declaración de Colonia de 07/07/17 de la Asociación Europea de la Industria del “hemp” (EIHA)[4]
Igualmente es posible una actualización del deficiente marco normativo vigente respecto a los demás usos de otras sustancias diferentes del THC (CBD y otras) especialmente terapéuticos, nutricionales, cosméticos y similares e incluso habrá que estar atentos a los efectos y resultados que se van obteniendo en más de 30 estados de USA y otros Países tras la despenalización y regulación amplia del uso terapéutico así como de ciertos usos de consumo recreativo, controlando los contenidos de THC y reduciendo con ello muchos de los daños que hoy en día produce el consumo ilegal de su modalidad estupefaciente, y buena parte de los efectos del tráfico ilegal.
LOYRA, Abogados. (Área de Sectores regulados)
[1]Véase en [2] Véase la Agricultural Improvement Act of 2018 en https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2/text?r=3
en especial la Sección 10113, que es la que se refiere al régimen del cultivo de ““hemp””
[3] Véase en la misma Ley citada, esta vez en la Sección 12619
