PLANIFICACION DEL JUEGO EN CASTILLA LA MANCHA para 2018 y 2019

En el D.O. de Castilla La Mancha del pasado viernes 22 se ha publicado el Acuerdo del Consejo de Gobierno del 19 de Diciembre pasado sobre planificación de juego. En esta ocasión viene a condicionar el número máximo de autorizaciones de máquinas de tipo “B”, y de establecimientos de juego abiertos al público en la Comunidad Autónoma para los ejercicios 2018 y 2019.

Contexto normativo previo. Plan de dos años.

Bajo el principio constitucional de libertad de empresa , y de las iniciativas y actividades empresariales en materia de juegos de azar, también es lugar común su intervención administrativa, de forma intensa, por las Administraciones Públicas. Es admitido y pacífico que el Estado Central primero, y después las Comunidades Autónomas han aplicado restricciones a esta libertad, mediante su sometimiento a distintas clases de autorizaciones previas. Además, estas restricciones se han extendido a la limitación del número de máquinas de juegos, o la de apertura de nuevos establecimientos de juego. También en este contexto es  indiscutido que cualquier restricción debe estar sustentada en una norma de rango legal, aunque luego encuentre su concreción  en un despliegue normativo a nivel reglamentario. Esto es lo que se desprende del Art. 38.1 de la CE, y también de los principios de libertad de prestación de servicios y de libertad de establecimiento que gobiernan la Unión Europea.

Este es el caso de Castilla La Mancha, que primero con el Estatuto de Autonomía, y luego con la Ley del Juego de 2013, introduce estas bases de intervención,  la autorización administrativa previa, o como en el caso a estudiar, la limitación o restricción del otorgamiento de estas autorizaciones, más concretamente, la “planificación” de las autorizaciones, entendida como el sometimiento a un “plan” que por su propia definición alude a unos objetivos de carácter temporal.

En este caso, el Acuerdo  del Consejo de Gobierno se refiere a un período de dos años, 2018 y 2019. Y a las autorizaciones para explotación de máquinas de juego por un lado, y a los establecimientos de juegos por otro.

Analicemos las medidas adoptadas, algunas de sus consecuencias y algunas dudas legales que se plantean.

El supuesto de las máquinas de juego

Para las autorizaciones de máquinas de tipo “B” en Castilla La Mancha, la planificación establece “un cupo fijo” de 100 autorizaciones de explotación en cada uno de los dos años, que se entiende son nuevas y adicionales a las autorizaciones preexistentes. Las solicitudes deberán presentarse desde el 1 de Enero al 15 de Febrero de 2017 y 2018 respectivamente; aunque si llegare a quedar una parte del cupo desierto, se establecería un plazo ulterior desde el 1 de Julio hasta el 15 de Agosto.

Los requisitos para formular la solicitud son esencialmente cuatro para las empresas: estar inscritas en el Registro General de Juego; tener constituidas las fianzas aplicables; estar al corriente de pago de las obligaciones tributarias en materia de juego; y no tener máquinas de juego del tipo B en situación de baja temporal. Por último, en cada período, una empresa no podrá solicitar más del 10% del cupo en cada año, es decir, 10 como máximo.

El supuesto de los establecimientos de juegos

En Castilla La Mancha , decir “establecimientos de juego” es referirse a toda clase de locales donde específicamente se explotan juegos de azar (sin la antigua distincion entre salones de juegos de máquinas, o salas de bingo) . Paradojicamente quedan fuera de esta definición los “locales de apuestas”, y los “casinos” propiamente dichos, que tienen régimen propio y distinto. En el caso  de los establecimientos de juego, el denominado “cupo fijo” alcanza a 20 nuevos establecimientos , 10 por cada año, no sustituibles entre sí. Aunque no exista una motivación expresa que lo sustente, esta decisión se adopta por cuanto en los últimos años se han incrementado sustancialmente el número de estos establecimientos: estaban autorizados 44 en 2013, 60 en 2014, 105 en 2015, y 155 en 2016. Esta inercia se desencadenó desde la publicación nueva Ley del Juego de 2013, que contemplaba un régimen común y unificado de establecimientos  que también ampliaba las posibilidades de oferta de juego , incluso a juegos que antes solo se practicaban en casinos.

Ya en 2017 fue necesario frenar esta “fiebre” autorizatoria, aprobándose una primera planificación anual de estos establecimientos.

En cuanto al reparto territorial de las nuevas autorizaciones planificadas, se limita como máximo a un establecimiento por cada población; aunque no podrá solicitarse ninguna más en las poblaciones de 15.000 o menos  habitantes si ya existiere una antes. Otras limitaciones adicionales tienen que ver con la existencia de otros establecimientos de juego distintos, como son los locales de apuestas y los locales de casinos: se prevé que, en las poblaciones de 15.000 habitantes o menos solo podrá haber un establecimiento de juego o un casino, si solamente existiera un local de apuestas autorizado; y en general, no se otorgará ninguna autorización cuando ya exista un casino en ella.

En cuanto a los requisitos para formular la solicitud, las empresas, habrán  de estar al corriente de pago de las obligaciones tributarias en materia de juego en Castilla la Mancha; además, y para evitar el acaparamiento de solicitudes, se prevé que cada empresa pueda solicitar un máximo de 2 autorizaciones, limitación que se extiende a las entidades vinculadas, así entendidas de acuerdo a las normas del Impuesto sobre Sociedades. Por último, y como condiciones adicionales se establece la prohibición de transmisión de las que se otorguen bajo este régimen bianual de planificación, así como de la “transformación” de estos locales en otra clase de locales, pues en tal caso serían calificadas como una nueva solicitud.

 Las consecuencias de peticiones superiores o inferiores en número a los cupos establecidos. Adjudicación directa o concurso.

 Son distintos los procedimientos y trámites a seguir según sea la materia de la solicitud.

  1. Autorizaciones de explotación de máquinas de juego.

En el caso de las autorizaciones de explotación (para máquinas de juego), las solicitudes se tramitarán por riguroso orden de entrada en el Registro Único. Y  si se solicitan menos autorizaciones que las ofertadas (infrapetición), se adjudicarán todas ellas. Por cierto, hay una evidente errata el texto del Acuerdo publicado en el DOCM, que debe referirse a que “……el número de solicitudes no excediera del número máximo…”. Como hay plazos de solicitud cerrados o “ventanas”, en Enero y Febrero en cada año, si  el cupo no se cubre en dicho plazo, se abriría la segunda en Julio y Agosto.

En caso de sobrepetición (agotado el cupo), también se prevee que la Consejería abra un concurso público, si lo estima conveniente, y en este caso el límite de las nuevas autorizaciones de explotación cada año sería de un 3% respecto del parque preexistente

  1. Autorización de establecimientos de juegos.

En este caso, sin embargo, y a diferencia de lo establecido para el año 2017, el Acuerdo establece que se abrirá un concurso público cada año, que deberá ser convocado mediante Resolución de la Consejería, aprobando las bases. El Acuerdo anticipa alguna de las normas de la convocatoria, pero solo los relativos a la capacidad de los solicitantes y de las limitaciones de las autorizaciones a solicitar. Sin embargo, no se especifican fechas del concurso, ni los criterios de valoración o adjudicación, que deberán consignarse en la propia convocatoria, y las adjudicaciones serán propuestas por una Comisión de Valoración establecida ad hoc.

 Eficacia y/o Entrada en vigor.

 Una primera duda se suscita con respecto a la fecha de eficacia de este Acuerdo, pues ello depende de que estemos ante una “disposición reglamentaria” o ante un “acto administrativo plural”, lo que luego analizaremos más a fondo.

Si estamos ante una Disposición General se debe aplicar el principio general del Derecho y del Derecho Administrativo con respecto a las normas jurídicas: la entrada en vigor se produce a los 20 días naturales de su publicación, es decir, el jueves 11 de enero. En tal caso sería muy difícil conciliar esta fecha con las fechas de solicitud que el mismo Acuerdo establece respecto a las autorizaciones de explotación de máquinas. Si a ello añadimos la necesidad de rectificar la errata antes aludida, su vigencia se puede extender aún más.

Sin embargo, quizás podría argumentarse que no es tal norma, sino un “Acto” del Consejo de Gobierno y que por tanto está sometido a las reglas de los actos administrativos. Esto es lo que parece apuntarse al estar publicado en la Sección de “Otras Disposiciones y actos” del DOCM, , su calificación (“Acuerdo”), y el  pie de recurso como si de un acto administrativo se tratare.  En tal caso, su eficacia sería inmediata, a partir de la publicación en el DOCM.

Intentaremos luego despejar esta duda.

Previsiones, alternativas y dudas.

En el caso de las autorizaciones de máquinas, la decisión de convocar uno o varios concursos se configura como una facultad discrecional a disposición del Consejero en el caso de haber “sobrepeticiones”, aunque necesariamente su ejercicio deberá estar motivado; mientras que en el caso de los establecimientos de juego el concurso es la única forma de adjudicación, aunque sin fecha fija de convocatoria, lo que también queda a la discrecionalidad de la Consejería. En ambos casos, este régimen de concurso aparece configurado de forma amplia, aunque limitado a los criterios de su desarrollo que se anticipan en el mismo Acuerdo.

Hasta aquí, todo parece entrar dentro de una lógica inherente al fundamento de la limitación, y a una solución que se adopta dentro de un elenco de alternativas que resultarían posibles; sin embargo, y como en el ejercicio anterior, existen ciertas dificultades para afirmar una completa legalidad de esta decisión que por su naturaleza y causa se presenta compleja. Me refiero a los requisitos que debiera reunir esta facultad planificadora.

Cabe señalar  inmediatamente que el concurso, como forma de otorgamiento de autorizaciones, no está prevista en la Ley del Juego de Castilla La Mancha; y en el Decreto 85/2013, que regula el régimen general de los títulos habilitantes, solo lo contempla en algunos supuestos subsidiarios de casinos de juego. De ahí que la elaboración del pliego, las condiciones y reglas de valoración y adjudicación deban estar previstas en la convocatoria, sin respaldo reglamentario previo, a diferencia de lo que ocurre con los casinos.

Pero hay más.

Los requisitos de planificación del juego en Castilla La Mancha.

Ya hemos visto y el Acuerdo nos recuerda expresamente, que es factible la adopción de medidas limitadoras o planificadoras de la oferta en materia de juegos de azar, y en este caso que el Artículo 7 a) de la Ley 2/2013 del Juego y las Apuestas de Castilla La Mancha otorga al Consejo de Gobierno la facultad para planificar las actividades de juego, esto es la facultad de limitarlas.

“a) Planificar los juegos y las apuestas fijando criterios objetivos respecto del número, duración e incidencia social por cada modalidad de juego.”

Sin embargo, siempre se ha dudado si esta “limitación” ha de insertarse en el Ordenamiento mediante una norma reglamentaria o no. Esto es, si debe tramitarse como Disposición General o no es necesario que lo sea, lo que en Castilla La Mancha se traduce en que se adopte mediante “Decreto” o mediante “Acuerdo” del Consejo de Gobierno, que es lo que atribuye su Ley de Gobierno en uno u otro caso. La diferencia es importante, porque en el primer caso las garantías procedimentales son mucho más amplias, y requieren de una sucesión de trámites y requerimientos formales, que son innecesarias en los actos de carácter particular, aunque tengan destinatario plural.

La Disposición Adicional Segunda de la Ley del Juego establece que las competencias reseñadas en los Artículos 7 y 8 (Consejo de Gobierno o Consejeros), deben ser desarrolladas “reglamentariamente”. Esta es una cuestión que hasta ahora no ha sido objeto de interpretación judicial, ya que en todos los casos en los que se ha producido esta limitación planificadora en materia de juegos  de azar ha obrado mediante normas reglamentarias (excepto, casualmente, en Castilla la Mancha, y en la Comunidad de Madrid en materia de casinos). Está claro también que si esta facultad se confiere en las distintas Leyes de Juego autonómicas en favor del Consejo de Gobierno o similar, es indelegable a los órganos inferiores.

Por último, la norma o el acuerdo planificador debe estar debidamente motivado, sea acto o Disposición; y el Acuerdo aquí comentado omite toda referencia a este sustancial requisito.

Todas las prevenciones anteriores carecerán de trascendencia si las iniciativas empresariales no superasen las previsiones numéricas planificadas; y esperamos que la medida sirva a los fines y objetivos que pretende respecto a la “oferta”.

Sin embargo, podría convertirse en fuente de conflictos si la “demanda” las superase.

Carlos Lalanda Fernández.

Madrid, 27 de Diciembre de 2017