Ya van con este tres o cuatro artículos en los que he intentado analizar y profundizar en el particular régimen de explotación de las apuestas sobre las carreras de caballos en su modalidad de “apuestas mutuas” y de los sucesivos problemas conceptuales e incluso terminológicos legales que se repiten cada cierto tiempo desde la perspectiva de su regulación.
En primer lugar, los problemas de definición y terminológicos que ya he abordado antes. Las apuestas sobre carreras de caballos más tradicionalmente conocidas en España son las apuestas “mutuas”, en las que se conforma una masa común con todas las apuestas de los apostantes a un evento determinado, y el reparto de un premio proporcional a la recaudación obtenida para dicho evento, de manera que el resto queda como margen del organizador de la apuesta (que no de la carrera).
Jurídicamente, hay que distinguir varios puntos de vista, que pertenecen a distintos sectores. No es lo mismo explotar la actividad de un hipódromo, que la de una cuadra de caballos, que, por último, la explotación de apuestas. Sectores de actividad distintos que confluyen en las apuestas sobre carreras de caballos en hipódromos.
Régimen jurídico de los Hipódromos (dirigido a los operadores de Hipódromos). El régimen jurídico de la actividad de los hipódromos puede entenderse como inserto dentro de las normas sobre “espectáculos o recintos públicos”, lo que en nuestro régimen constitucional de distribución de competencias puede entenderse como una competencia que puede ser asumida, y de hecho lo es, por las Comunidades Autónomas. Este es el cuerpo normativo en el que se encuadran los Reglamentos Generales sobre Hipódromos que se han aprobado en las CCAA donde existen.
En este esquema, el eventual operador de apuestas puede ser, y normalmente lo es, el propio hipódromo donde se realizan las carreras, auxiliado por entidades especializadas en el desarrollo de apuestas, y las apuestas se consideran un modo de rentabilizar su actividad, cuyos ingresos “ordinarios” se establecen en el precio de las entradas, o en los cánones de los patrocinadores de las carreras, o por las rentas de derechos de retransmisión de imagen. Los ingresos por el margen de las apuestas pueden considerarse “ingresos extraordinarios” o de una actividad colateral o complementaria a la propia del hipódromo, aunque pueda llegar a ser muy importante.
Régimen jurídico de las competiciones de carreras de caballos (dirigido a los titulares de cuadras de caballos, jinetes, árbitros, etc)
Otra cosa distinta es la cría caballar, normalmente regulada en el Sector agrícola y ganadero, y una de sus derivadas, la celebración de las carreras de caballos, que se rige por ciertas normas de competición, que ni siquiera se conceptúan técnicamente como “normas deportivas”, por contener la especialidad de esta competición animal, y tradicionalmente se gobiernan a través de normas o costumbres internacionales, ni siquiera dependientes de las Federaciones Deportivas Españolas, Originariamente emanada de organismos internacionales que tradicionalmente las han compilado, luego han sido reiteradas localmente por las Asociaciones locales. La Asociación Internacional de Autoridades de Carreras de caballos (IFHA) aglutina diversas asociaciones nacionales, entre ellas en España, el Jockey Club Español, redactor del Código de Carreras de caballos al galope al que se adhieren las distintas cuadras y demás interesados en estas carreras.
Es un régimen de “autorregulación”, y nada tiene que ver, como tampoco el de los Hipódromos, con el régimen de las apuestas sobre carreras de caballos.
El Régimen de las apuestas sobre carreras de caballos en España (dirigido a los operadores de apuestas y jugadores).
Este sector distinto a los anteriores, se inserta en el Sector Jurídico del Juego (que incluye loterías, juegos de azar y apuestas), y desde luego se rige por parámetros muy distintos, aunque muy claramente establecidos hoy desde una perspectiva conceptual y también competencial. De forma muy resumida, y en lo que nos interesa, las actividades de apuestas sobre carreras de caballos se regulan bajo tres modalidades posibles de apuestas acuñadas con el tiempo, y que corresponden a la actual división legal de la Ley 13/2011 de regulación del Juego en España: “apuestas de contrapartida, apuestas mutuas, y apuestas cruzadas”. Pues bien, las apuestas a las que nos vamos a referir son las “apuestas mutuas hípicas”, para abordar el problema de la “masa internacional de apuestas”, descartando las “apuestas de contrapartida hípicas” porque en ellas dicha “masa común” no existe, en cuanto cada contrato de apuesta no requiere de varios apostantes y apuestas, solo un apostante y el aceptante de la apuesta realizada, que es el organizador u operador. Tampoco referiremos a las “apuestas cruzadas hípicas”, porque por ahora no se encuentran autorizadas en el ámbito estatal.
El régimen de las apuestas mutuas hípicas desde la perspectiva de la distribución de competencias en España.
Además de lo anterior, hay que delimitar cual es el régimen de la distribución de competencias en esta materia, y cuales han sido los desarrollos regulatorios en desarrollo de la Constitución.
A la entrada en vigor de los Estatutos de Autonomía, solo cuando una actividad de juego puede ser “territorializada” en una Comunidad Autónoma es susceptible de ser incluida como una de las materias de su competencia exclusiva. Esto ocurre en todas las CCAA actualmente y de ahí que además de los Reglamentos específicos que regulan el régimen de los Hipódromos, fue posible el desarrollo normativo autonómico de los juegos de azar y apuestas, y entre ellas, el de las apuestas sobre carreras de caballos, en su modalidad de apuestas mutuas, de ahí los distintos Reglamentos Autonómicos específicos que se han dictado ( Madrid, Andalucía, País Vasco, Cataluña y Baleares, que es donde se han abierto al público hipódromos). Estos Reglamentos son distintos también a los que después comenzaron a regular la generalidad de las apuestas, de cualquier naturaleza y objeto: mutuas, de contrapartida, o cruzadas.
Las normas de estos Reglamentos originarios y específicos contienen normas sobre la autorización y el funcionamiento de los hipódromos, y tambien las de apuestas mutuas hípicas de forma más o menos integral, y como es lógico, son aplicables solo a los hipódromos y apuestas que se celebran en los hipódromos del territorio autonómico. Así, se suele otorgar la autorización a los titulares de los hipódromos , y además se regula el lugar de la oferta y consumación del contrato de apuesta dentro de los propios hipódromos (y entonces de denomina “Apuesta interna”), pero también en establecimientos fuera del hipódromo (“Apuesta externa”), cuyos titulares deben estar relacionados de alguna manera con el operador, que por razón delimitadora de esta competencia, solo pueden incluir establecimientos o lugares dentro del territorio de la Comunidad Autónoma. Lo normal es que en los hipódromos exista un instrumento técnico de contabilización de las apuestas (totalizador), y en el caso de las externas, además, alguna forma y sistema de comunicación con los establecimientos externos al hipódromo donde se recojan las apuestas y se paguen los premios.
Puede decirse desde esta perspectiva, que la apuesta mutua autorizada en el ámbito de una Comunidad Autónoma (“interna” o “externa”) tiene el límite de la masa autonómica, y no puede acumular masas de apuestas procedentes de otras Comunidades Autónomas.
Los límites constitucionales de la denominada apuesta mutua hípica “externa”.
Bajo las anteriores premisas, y desde la perspectiva de la Constitución se discute si es posible regular, en el ámbito del poder de las CCAA, esta clase de apuestas cuando la actividad sobrepasa el ámbito territorial de una CCAA.
Desde esta perspectiva, una apuesta mutua hípica que se “organice” en una CCAA respecto a jugadores que se encuentren indistintamente en cualquier territorio del Estado Español es contrario al esquema de distribución de competencias, lo que ya ha tenido ocasión de analizar el TC en su Sentencia 123/2012, sobre la atribución de competencias al Estado (a través de LAE) para la organización de la Quiniela Hípica, declarando que no existía en tal caso vulneración de la competencia autonómica de Andalucía, según la interpretación de la Constitución y el Estatuto, que en el caso de Andalucía se refiere también expresamente a “las modalidades por medios informáticos y telemáticos, …cuando la actividad se desarrolla exclusivamente en Andalucía…”
Con la entrada en vigor de la Ley 13/2011, el régimen de esta “apuesta hípica externa” de ámbito estatal ha sido substituido y el operador no solo es ya SELAE, sino que puede serlo cualquier otra entidad privada, y solo puede entenderse contemplado bajo el régimen de las apuestas de ámbito estatal, siempre que se disponga de una Licencia General, y en particular la denominada “Licencia Singular de Apuestas Hípicas Mutuas”. El único operador que posee dicha autorización a días de hoy es la misma SELAE, ya como entidad privada.
Los límites de esta competencia constitucional están igualmente analizados para las apuestas hípicas mutuas en vía judicial en la STJ Madrid, de 16 de Octubre de 2012, que bajo la demanda de la Administración del Estado, anulaba el precepto del Reglamento de Apuestas Hípicas de Madrid que contemplaba la adición de masas procedentes de otras Comunidades Autónomas para la realización de apuestas hípicas sobre carreras de caballos realizadas en Madrid pero, (en realidad se refería a la “apuestas autorizadas en Madrid”). En dicha sentencia se analizan pormenorizadamente los antecedentes y pronunciamientos jurídicos sobre esta cuestión.
El esquema delimitado jurisprudencialmente para Madrid es trasvasable a cualquier Comunidad Autónoma, con el límite y frontera, legal y constitucional, decíamos, que termina en la “masa autonómica”.
Estamos en consecuencia ante dos regímenes distintos a día de hoy: el estatal, y el autonómico, y en nuestro caso de estudio, perfectamente delimitado en sus límites: las apuestas de ámbito estatal son las que permiten organizar apuestas sobre “masas de apuestas estatales”, y las autonómicas solo lo permiten con “masas de apuestas autonómicas”.
Cada uno de ellos sometido a licencia, estatal o autonómica respectivamente, y, en consecuencia, previa obtención de licencia por parte del organizador.
Los posibles acuerdos entre distintos poderes autonómicos para “compartir masas de apuestas comunes”.
Como es necesario contemplar todas las hipótesis, en materia de juego se han planteado construcciones teóricas en las que, aun tratándose de ofertas de juego localizables y circunscribibles al ámbito autonómico ( es decir, con el límite de la masa autonómica), pudiera ampliarse el ámbito de la oferta (es decir, en este caso, el ámbito y cuantía de la masa de apuestas), a otras Comunidades Autónomas, por el mero de hecho que se “acordara” formalmente entre varias CCAA regular las soluciones a esta posibilidad teórica, y en consecuencia se pudieran sumar las masas de apuestas mutuas sobre apuestas hípicas en relación con un mismo evento y partida.
Estos acuerdos deberían contemplar cuales son los puntos de conexión de la apuesta, cuales son los ámbitos subjetivos y objetivos de su autorización etc. Esta hipótesis, que en principio no parecía posible por entender que tal supuesto entraba a formar parte de la “competencia estatal” del Estado (juego “supra autonómico), lo cierto es que la sentencia del TC 35/2012 lo matiza y deja abiertas posibles soluciones, que siempre pasan por un “Acuerdo” o “Convenio” entre Comunidades, que se rigen bajo criterios de formalidad y están contemplados en las normas de Régimen Jurídico del Sector Público (art. 47 y ss de la LRJSP) e incluso en la Constitución (Arts. 145.2 y concordantes). Es lo que se ha comenzado a explorar en el terreno de los denominados “Bingos electrónicos supra autonómicos” (es decir, partidas de bingo que se celebran simultáneamente en salas de distintas CCAA).
En este caso las masas autonómicas de apuestas “se ceden” (entran o salen, dependiendo donde esté el operador de la partida) entre los operadores de distintas Comunidades Autónomas.
En este supuesto, siempre habrá un operador de la partida o el evento de la apuesta intervenido en su actividad por el Derecho Español, ya directamente bajo las normas que regulan al operador en la Legislación Estatal, o siguiendo los parámetros jurisprudenciales constitucionales antes indicados, bajo la Legislación Autonómica.
La posible adición y acumulación de una masa “internacional” de apuestas mutuas procedentes del extranjero
Podría plantearse en el esquema anterior (doble) la incógnita acerca de las masas de apuestas hipotéticamente procedentes de jugadores situados fuera del territorio español.
¿podría el operador estatal o autonómico admitir apuestas procedentes del extranjero?
Apuestas de ámbito estatal. Nada que objetar desde el punto de vista de las apuestas de ámbito estatal…. porque así expresamente está recogido en la Ley 13/2011 del Juego, donde no se prohíbe, sino al contrario: queda reseñada, de forma directa o indirecta, esta posibilidad de admitir apuestas y jugadores extranjeros.
Apuestas de ámbito autonómico. Aquí ya existen dudas derivadas de la propia literalidad de los Estatutos de Autonomía, como el de Andalucía, que según hemos visto, STC 123/2012, limita su competencia, incluso por medios telemáticos a que “la actividad se desarrolle exclusivamente en Andalucía” … ¿Cuándo puede decirse que la “actividad de juego se desarrolla en Andalucía” (o en cualquier otra CCAA), en el caso de las apuestas mutuas hípicas?. Nos parece coherente razonar que tal actividad se desarrolla donde se encuentra el operador, que es el que centraliza o totaliza la totalidad de la masa procedente de los apostantes, y al que corresponde el reparto de los premios a los ganadores. De ahí que en esta hipótesis sea determinante que el esquema se soporte en un “operador autorizado” en una CCAA, que organice en ella la apuesta con los límites que le impone la Legislación autonómica, y que se encargue de las actividades materiales de toma de apuestas, y del reparto de premios.
Haciendo un esfuerzo “integrador”, podría decirse que, bajo la competencia autonómica, un operador de ámbito y régimen autonómico puede formar la masa de apuestas sobre un evento, incluso de eventos hípicos no situados dentro del territorio autonómico propio, con las apuestas procedentes del extranjero ….. o lo que es lo mismo, que no procedan de otra parte del territorio español, como hemos visto en los apartados anteriores.
En este esquema, la única limitación material no procedería de la legislación estatal o autonómica, sino en la aplicación de la Ley del jugador extranjero, y de su sometimiento a su propia Legislación Nacional en materia de juego. Por ejemplo, concurren circunstancias limitadoras en muchos Países europeos, (como Francia, Italia, etc.) en cuanto a los operadores ofertantes, que solo pueden ser nacionales (como es el caso de España); en algunos otros extra europeos alcanzan incluso a la prohibición penal personal al jugador.
Otro supuesto distinto a examinar: la masa de apuestas internacionales que “salen al extranjero” .
Analizaremos un último supuesto distinto a los anteriores, que como hemos visto, se fundamentan en la intervención administrativa a través de un operador autorizado en el ámbito de la Legislación del Estado o de alguna Comunidad Autónoma.
Es el caso de la cesión de masas autonómicas a operadores extranjeros, o sobre los eventos operados en el extranjero por operadores extranjeros. Ni está permitido por la Ley Estatal actual, ni tampoco parece que sea materia propia de la legislación autonómica del Juego según la Constitución. Ni siquiera se salva de esta prohibición el operador extranjero autorizado a organizar la apuesta por un País Miembro de la Unión Europea, por la sencilla razón de que el juego es una materia sujeta a la soberanía estricta de los Países Miembros.
Cuando esto ocurre, y las masas se remesan al operador extranjero, esta operativa carece de cualquier base normativa, y, por el contrario, está expresamente tipificada como infracción administrativa. Y estaba tipificado como delito de contrabando hasta la propia Ley del Juego de 2011 que rebajó la represión, del ámbito penal al administrativo sancionador
¿razones de tan citada limitación?…….El estatuto personal de la nacionalidad y el poder de los Estados sobre sus nacionales, que alcanza incluso a la intervención sobre las libertades civiles. Habría que remontarse a las históricas nociones de soberanía y sujeción de los nacionales a los Estados, para explicarlo con una mayor claridad. Por poner un ejemplo de su origen en España, ocurría con los Reyes Católicos cuando impedían, mediante Leyes Pragmáticas, jugar a sus súbditos a las loterías alemanas.
La Ley 13/2011 de regulación del Juego regula esta materia por primera vez de forma sustantiva y detallada después de la CE en el Estado Español. Antes, el régimen de los juegos de azar y apuestas en nuestra época más reciente había tenido sucesivas etapas: prohibición general penalizada (salvo Monopolio del Estado), hasta 1977; despenalización de la oferta autorizada, pero mantenimiento de la prohibición penal personal del juego no autorizado, hasta 1983; eliminación de la prohibición penal al jugador (1983), pero mantenimiento de la prohibición penal o administrativa de la oferta no autorizada (desde 1983); regulación sustantiva de la oferta autonómica (desde los primeros Estatutos de Autonomía). Despenalización de los tipos de contrabando, en 2011, y sustitución total por régimen autorizatorio y sancionador administrativo.
Como se ve, el Estado nunca ha considerado la materia de los juegos y apuestas de forma distinta a la que corresponde al una cuestión propia de soberanía y sujeción personal, y nunca ha abandonado esta potestad, ni siquiera con los Tratados de la UE, donde parcelas de soberanía se comparten o ceden a la UE. Y tampoco ha proclamado nunca la absoluta libertad de prestación de la actividad en esta materia.
Las normas de la Ley 13/2011 deben entenderse, en materia de “juego transfronterizo” como la única perspectiva donde este fenómeno puede estar contemplado, y de hecho lo está, en el Art.2 d). Las actividades transfronterizas de juegos y apuestas se consideran dentro del ámbito de aplicación de esta Ley.
La prohibición estatal de la denominada “liquidez internacional compartida”, y el poder limitado de las CCAA españolas.
La oferta y aceptación de juegos y apuestas por parte de operadores extranjeros a jugadores españoles (y de sus masas de apuestas), estén donde estén en España, pasa por esta Ley, que de momento no prevé ninguna modalidad de estas características. Es de resaltar que, aún con terminología impropia, el Decreto 1614/2011 establece con claridad en su particular DA Tercera:
“1. La liquidez de los juegos desarrollados en España estará limitada a la que resulte de la participación de los usuarios con registro de usuario español ………….”
Cualquier masa de apuestas que se remesan a operadores extranjeros relativas a la modalidad de apuestas mutuas hípicas (o deportivas”), solo puede contemplarse como un incumplimiento de esta norma, con las consecuencias que ello pueda comportar, incluso sancionadoras.
Para establecer una posibilidad distinta a la anterior, que estuviera en manos de las CCAA, sería necesario partir de una premisa inexistente: que las CCAA tuvieran una verdadera relación de “poder” de naturaleza personal respecto a sus residentes distintas al Estado, como ocurre en otros Ordenamientos Jurídicos como en los Estados Unidos de Norteamérica.
Pero de momento, España no es USA.
Carlos Lalanda Fernández.
Madrid 30 de Septiembre de 2016
