“Modelos regulatorios” y sectores de juegos. Encuentros y desencuentros en la Tercera Fase

 

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Con mucha frecuencia se opina sobre las bondades o maldades de los “modelos regulatorios” sobre los que se asienta una actividad empresarial concreta, lo que en definitiva viene a referirse a todas aquellas normas que inciden en la actividad que se pretende realizar.

Desde una perspectiva más rigurosa, un conjunto de normas conforma un “marco normativo” , o “marco regulatorio”, que efectivamente puede constituir un “modelo” a seguir en otros ámbitos similares. Así que según la opinión y óptica de cada cual, los marcos regulatorios serán exportables o importables según desde donde se mire ……..

 Regulación y desregulación

 El cualquier ámbito empresarial el marco regulatorio ideal por definición es el de la “libertad”, o sea, el que no establece cortapisas ni obligaciones más allá de las exigibles en normas generales de comportamiento empresarial, o de los diferentes “Derechos” que colateralmente le afectan:  Derecho Mercantil, Derecho laboral, Derecho Tributario, de los Consumidores, etc, todos en su acepción “general”, y sin especialidad alguna.

Ya sabemos que esto es pura teoría y que casi nunca se cumple el ideal…

Esta libertad de empresa, reconocida en nuestra Constitución y en el Derecho Europeo se ve sometida a veces a ciertas especialidades que la limitan, normalmente bajo la intervención del Derecho Administrativo Especial, o incluso Penal . Cuando esta intervención ocurre, estamos ante un sector “intervenido” o “regulado”, incluso ciertos sectores concretos son calificados como Regulados (con mayúscula) por estar así expresamente definidos en una norma, lo que en términos coloquiales podría traducirse en “exageradamente regulados o intervenidos” por diversas rezones. Por el contrario, cuando se produce  el camino a la inversa, se habla de “desregulación normativa”, porque se levantan las intervenciones administrativas o penales.

El Sector de los Juegos de Azar ha sido siempre y es un sector “exageradamente regulado o intervenido”, aunque no sea una de las tradicionales actividades “Reguladas”. Por el Estado y por las Comunidades Autónomas. Mediante el Derecho Administrativo Especial, mediante el Derecho Tributario Especial. Por causa en innumerables y cambiantes razones que no voy ahora a enumerar.

Marcos normativos en España y sus fases.

 La actividades empresariales de los  juegos de azar en España han pasado en pocos años por varios marcos normativos muy claramente distinguibles. Hasta 1977 la limitación era muy  clara: la explotación de Loterías y alguna clase de apuesta masiva estaba residenciada en régimen de monopolio, en favor del Estado; las demás actividades, prohibidas e incluso penalizadas. Un marco regulatorio simple, con normas internas estatales regulando los juegos propiamente dichos, y el Código Penal gobernando el resto.

Con la Constitucion y la atribución a las  Comunidades Autónomas de las competencias en materia de juegos de azar localizados, los distintos marcos normativos permitieron la actuación de las empresas privadas, fuertemente intervenidas y controladas bajo normas de policía; acompañadas de importantes cargas tributarias especiales.

Con el paso del tiempo y las modificaciones sociológicas que acaecieron, la perspectiva policial remitió en su relevancia y el marco atiende hoy más a la protección de los jugadores y a la “paz social” entre empresas de manera que adquiere relevancia una intervención casi exclusiva de las Comunidades Autónomas en sus territorios pero bajo fórmulas de “limitación de la oferta” o de la denominada “planificación económica”.

¿para cuando, entonces, la “libertad de empresa” en este sector del juego?

¿para cuando esta “Tercera fase”?

¿Desregulación tributaria, desregulación “sectorial” del juego?

Se dice que ya no estamos ante un marco normativo “regulado policialmente”, y que estamos pasando a estadios más avanzados de desregulación normativa, aunque esto está por ver cual es este grado de desregulación según un somero examen de las fuerzas que concurren.

Desde el Derecho Tributario, es evidente que los signos tienden a cierta “desregulación” que en este campo equivale a la “disminución de la presión tributaria”. Esto es así por cuanto una vez superada la tradicional “desconexión” entre el cuerpo social administrativo o parlamentario y el empresariado del juego, los poderes encargados de la gobernanza y los tributos son cada vez más conscientes de la “normalidad” de esta actividad empresarial, así como de la verdadera potencia generadora de la actividad económica que supone dejar en manos de los empresarios los márgenes obtenidos,  y no destinarlos mayoritariamente a impuestos especiales. Así que cuando se ha intentado implantar un supercomplejo de juegos de azar en lugares determinados, se ha puesto como condición una reducción sustancial de esta tributación, y lo que es más importante a nuestro análisis, se ha reconocido por las administraciones implicadas que para ello era imprescindible limitar la carga tributaria. Ahí están todos los Proyectos de Eurovegas, Scala, Don Quijote , BCN World, Cordish etc:  Todos concebidos y bendecidos al 10%  de tributación o menos sobre el margen empresarial de juego.

Desde el Derecho Administrativo Especial, las trompetas también tocan a “desregulación normativa”, comenzando por el levantamiento de trabas burocráticas, hasta el reconocimiento de autorizaciones, registros o fianzas de unas CCAA a otras, con base en la LGUM.

Sin embargo, en este punto hay que reconocer la existencia de distorsiones o notas discordantes, por la presencia de especialidades dentro de la especialidad. Es cierto que la superregulacion inicial llegó a tratar no solo al sector de los juegos de azar como una materia sometida a Derecho Administrativo de cada una de las Comunidades Autónomas (15 Comunidades más Ceuta y Melilla, 17 regulaciones estancas); sino que cada una de ellas ha distinguido y sometido a regulación a cada uno de los subsectores de los distintos juegos, de forma que en todas ellas se han posicionado y delimitado distintas formas de intervención según actividad o juego: empresas y normas especializadas en casinos, en bingos, en máquinas, en apuestas etc…….

Por último, los sectores de loterías y de juego online estatales parecen ser compartimentos estancos y absolutamente diferenciados de los demás. Sin comunicación franqueable entre sí o con los demás.

“Encuentros en la Tercera fase”

Y ahora resulta que la “desregulación normativa” que parece ser la tendencia que se quiere abrir paso, se ve frenada por la desconfianza  o temor entre distintos “subsectores de regulación”, y en una especie de mundo al revés, cada subsector promueve el mantenimiento de “su regulación”, en detrimento de la libertad de empresa. De la libertad de empresa “de los otros “.

El subsector del “bingo”, dice buscar un “nuevo modelo normativo”, pero en la búsqueda de este nuevo modelo en la reciente reunión en Sevilla, solo se postularon los defensores del mantenimiento de la compartimentación regulatoria de los subsectores, sin invitar a los que ya lo han superado, por otro marco mucho más acorde a la realidad basado en la regulación de los “establecimientos” (ejemplo claro de este:  Castilla La Mancha).

El subsector de “casinos” aduce en reciente declaración que la reciente regulación de Castilla La Mancha supone la quiebra a la política sobre juego desarrollada en los últimos 35 años … ¡ya era hora, habría que añadir!.

El subsector de “salones de máquinas de juegos” lo mismo que los demás, busca por doquier una cierta limitación o planificación de estos establecimientos, incluso en Castilla La Mancha, donde precisamente la Comunidad Autónoma recientemente ha venido a implantar limitaciones numéricas en este subsector.

Y así suma y sigue…….. incluyendo las reservas de loterías de distinta naturaleza.

Todos o casi todos los subsectores  claman por la desregulación y la libertad de empresa, la innovación, pero todos o casi todos casi se diría que atrincherados en su propio ámbito de actividad.

Los reguladores autonómicos e incluso estatales asisten perplejos a este diálogo sordo, porque nunca antes se había alcanzado tal grado de comprensión “desregulatoria” en los poderes que gobiernan en el sector de los juegos de azar. Pero aseguran no actuar por miedo a la refriega.

Es como si estuviéramos en una especie de “encuentros en la Tercera fase” regulatoria, de reminiscencia cinematográfica, entre extraños de distintos mundos.

Carlos Lalanda Fernandez.

Madrid, 14 de Marzo 2017.

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