Es de obligada referencia y análisis la actividad desplegada por las Comisiones Bilaterales de Cooperación Estado-Asturias y Estado-Illes Balears, mediante Acuerdos recientemente publicados en BOE.

El primero de 30 de Marzo 2015 (BOE 15 de Abril) analiza y resuelve discrepancias en relación con varios artículos de la Ley del Juego de Asturias (Ley 6/2014); y el segundo, de 2 de Junio de 2015 (BOE de 18 de Junio), otras en relación a la Ley 8/2014, del Juego en Illes Balears.

Conviene recordar que estas Comisiones tienen naturaleza Constitucional (Art. 33 CE), y operan como sedes previas moderadoras para concertar y solucionar posibles Conflictos de Competencia Constitucional, y en ellas se trata de llegar a interpretaciones coherentes con la Constitución con la finalidad de evitar la interposición del Conflicto ante el Tribunal Constitucional.

Cuando no puede llegarse a una solución de consenso, no queda más remedio que dirimir la discrepancia en juicio constitucional, con la incertidumbre que ello conlleva.

En los casos analizados se da la circunstancia de que tanto en Asturias como en Illes Balears se publicaban Leyes de Juego (en Illes Balears la primera de su historia) poco después de entrar en vigor la totalidad de los efectos de la Ley 20/2013, de 9 de Diciembre de Garantía de Unidad de Mercado (en adelante LGUM), es decir, después de que las CCAA deberían haberse adaptado a sus normas y principios.

Esta LGUM ha querido constituir un revulsivo a las numerosas restricciones que pueblan muchos sectores empresariales en el territorio nacional, cuyas competencias de intervención están atribuidas a las a las Comunidades Autónomas (en adelante CCAA). En el Sector del Juego la totalidad de las CCAA han incorporado a sus Estatutos de Autonomía esta competencia como exclusiva y ello con la bendición de la Jurisprudencia del TC. Y en todas ellas casi sin excepción su desarrollo ha dado lugar a un verdadero troceamiento territorial de los mercados pues se han levantado numerosas barreras administrativas de control, imponiendo numerosas obligaciones que suponen la multiplicación de los requisitos de acceso a los mercados de cada CCAA, y que se extienden a todas las manifestaciones de explotación de los juegos al público, a la distribución de máquinas y materiales de juego, e incluso a la fabricación del material de juego.

Una primera lectura de la LGUM parecía barruntar una cierta aplicación de sus principios y beneficios a toda clase de empresas y un alivio en los exagerados requerimientos que actualmente operan. Pero en la práctica de su aplicación al sector del juego, los resultados se antojaban escasos, por la evidente oposición de las CCAA a cualquier levantamiento de sus controles, aferradas a la interpretación que hasta ahora ha manifestado el TC a favor de sus competencias. Las propias contradicciones internas de la LGUM y una cierta edulcoración final de sus preceptos, dan escaso margen de invocación efectiva de esta Ley, pues ni siquiera desde la Dirección General del Juego del Ministerio de Hacienda (DGOJ) se ha conseguido articular un mecanismo eficaz para su aplicación, a pesar del esfuerzo en concretar posibles acuerdos multilaterales en el Informe sobre Racionalización normativa y Unidad de Mercado de 9 de Diciembre de 2014 (que por otro lado, alguien estaba obligado a realizar en la Administración Central, como la propia LGUM indica).

Ciertas manifestaciones de las CCAA relativas al cumplimiento de la obligación de revisar su Ordenamiento para adaptarlo a la LGUM, han resultado puramente cosméticas o muy puntuales, en lo que al sector de juego se refiere. P. ej. en las modificaciones emprendidas en Andalucía, Castilla y León.

Sin embargo, la amenaza de un posible Conflicto de Competencia ante el Tribunal Constitucional respecto a las nuevas Leyes de Asturias e Illes Balears ha dado como resultado un primer avance “real” en la aplicación de esta LGUM, y en definitiva, en el levantamiento de restricciones y trabas. Así, estos Acuerdos se refieren a las Inscripciones en Registros e Juego, a la homologación de materiales, a las fianzas, y a los documentos profesionales.

El Acuerdo en Asturias

En el Acuerdo de Asturias, los avances se refieren a Homologaciones, Registros, y Carnets profesionales. En los primeros se determina que mediante normas de desarrollo se debe asegurar la eficacia de las homologaciones obtenidas en otros territorios, mediante implantación de convalidaciones efectivas; o mediante el reconocimiento de inscripciones en Registros de otras CCAA. Y en cuanto a los carnets profesionales, el Gobierno del Principado promoverá la derogación del precepto. El Acuerdo no es mucho más explícito.

El Acuerdo en Illes Balears

En el Acuerdo de Illes Balears, además de lo relativo a combinaciones aleatorias, la materia de fianzas aparece significativamente mencionada, al considerarse de común acuerdo que la constitución de fianzas “queda circunscrita a las condiciones de ejercicio de la actividad, y solo para ciertas actividades que supongan un riesgo directo para la salud o para la seguridad del destinatario, o de un tercero, o para la seguridad financiera del destinatario”.

Aunque se trata de una interpretación bastante críptica, parece apuntar a la eliminación de las fianzas por la sola inscripción en los Registros (que es un requisito o condición de acceso, y no de ejercicio); pero también a que solo serían exigibles las fianzas que garantizan el pago de los premios a los jugadores (que eran las razones que tenían las fianzas cuando se daban los primeros pasos de gestión privada de los juegos), y no para garantizar posibles sanciones, el pago de tributos etc.

Nuevos horizontes

Es interesante resaltar que con estos Acuerdos, al menos en estas materias y territorios, tiene ya sustento una invocación a dichas interpretaciones, e incluso la posible defensa ante los Tribunales de Justicia. Pero también en otras CCAA la invocación puede producirse, ahora con mayor justificación y por tener antecedentes interpretativos.

Sin embargo, y ante la renuencia de muchas de las CCAA para llevar a cabo un verdadero levantamiento generalizado de barreras, quedan todavía reductos importantes de clara inaplicación de la LGUM, (p. ej obligatoriedad de domicilio, exigencia de carnets profesionales, etc), que sin duda pueden también ser objeto de impugnación, aunque el camino a seguir parece por ahora ser largo y tortuoso.

Y sigue esperándose la firma de un verdadero Acuerdo o Convenio multilateral, para el que puede servir como base el guion trazado en 2014 por la DGOJ.

Carlos Lalanda Fernández

Madrid, 19 de Junio de 2015