Acabamos de conocer el texto de la sentencia del Tribunal Constitucional y de los votos particulares emitidos por algunos magistrados discrepantes, que determina la inconstitucionalidad de algunos de los artículos del RD 463/2020, de 14 de Marzo, que declaraba el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; y también la constitucionalidad de otros; con declaraciones adicionales sobre el alcance de la decisión.

Interesa analizar y sintetizar algunas de sus conclusiones, sobre todo desde la perspectiva que hemos tratado en otras ocasiones, que alcanzaba a la posibilidad de reclamar una indemnización como consecuencia de las pérdidas ocasionadas a numerosos establecimientos que hubieron de suspender temporalmente en su actividad por mandato de dicho RD. Y hacer unas primeras consideraciones sobre su importancia.

 

Objeto del recurso de inconstitucionalidad que se dirime.

 El recurso, planteado por los Diputados del Grupo Vox en el Parlamento, estaba dirigido a la posible inconstitucionalidad de algunos de sus artículos, con base en la posible elección equivocada del instrumento legal utilizado para aprobar las diversas medidas contenidas en el mismo. Según los recurrentes, para sustentarlas no era suficiente con declarar el estado de “alarma”; sino que habría sido necesario el estado de “excepción”, al otorgar este según la Constitución, más capacidad de restricción de derechos individuales.

La sentencia declara inconstitucionales, por necesitar el régimen de “estado de excepción”, los siguientes artículos:

  • el Artículo 7 en sus apartados 1,3 y 5 (restricciones a la libertad de movimientos también llamada “deambulatoria”, que permitió los confinamientos generales).
  • el Art, 10 apartado 6 , que otorgaba facultades al Ministro de Sanidad para “modificar” o “ampliar” las medidas adoptadas (no se discute la facultad de “reducirlas” también incluida en la delegación).

Al contrario, los demás artículos del RD que se impugnaban en sede constitucional se declaran constitucionales bajo esta perspectiva formal, y entre ellos, los Artículos 10.3 (suspensión de actividades en los sectores económicos referidos en el Anexo, como son los relacionados con los juegos de azar); o el 10.4 (la suspensión de actividades de hostelería y restauración, salvo entregas a domicilio). Así pues, para su limitación valía y era suficiente que se adoptaran bajo el “estado de alarma”, en síntesis, por no tratarse de la supresión de un derecho fundamental, como ocurre en los otros dos preceptos anulados.

A mí me parece que esto es bastante y agota el análisis de la constitucionalidad de los concretos preceptos del RD estudiados, por cuanto si el TC hubiera advertido alguna tacha de inconstitucionalidad en ellos, tenía a su disposición la técnica de la “autocuestión de inconstitucionalidad” prevista en la LOTC, y no hay rastro alguno de ella en la sentencia.

En definitiva, al TC no le cabe duda alguna acerca de la constitucionalidad los dichos artículos 10. 3 y 10.4 que son los decisivos para indagar sobre las consecuencias del cese de actividades y de las posibles impugnaciones indemnizatorias. Lo mismo puede decirse tambien respecto a los votos particulares, que  ninguno se opone a esta interpretación.

Efectos explícitos de la declaración de inconstitucionalidad que incluye la sentencia del TC (y otros efectos que nos interesan).

Las sentencias del TC pueden adicionar declaraciones acerca de la extensión de los efectos de sus declaraciones anulatoria cuando suceden, lo que es muy útil para determinar si luego los particulares pueden o no proseguir sus aventuras procesales. Y en este caso lo hace para determinar el alcance de la anulación de los citados párrafos del artículo 7 referido a la libertad deambulatoria, o a la del 10.6 : todas las sanciones que hubieren sido impuestas al amparo de estos artículos son anulables si su impugnación está en curso, y revisables si adquirieron firmeza, y deberían devolverse en todos estos casos las multas impuestas por este motivo se hubieran pagado antes.

Además, y aunque nada se dice con respecto al resto de los preceptos declarados constitucionales (ni debería decirlo) en lo que nos atañe, entre ellos sobre la suspensión de actividades acordada en el Art. 10. 3 o 10.4  del RD resulta que el último párrafo de la sentencia hace un pronunciamiento general para el caso de que los ciudadanos a quienes se hubiera aplicado los preceptos anulados : “la sentencia no será por sí misma título jurídico para fundar una reclamación de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 3.2 de la LO 4/1981, de 1 de Junio”.

O sea, que puede reclamarse una indemnización en los casos en que se aplicó el Art. 7 o del 10.6 porque estaríamos en presencia de un supuesto típico de la acción de responsabilidad patrimonial del legislador (por causa de la declaración de nulidad por inconstitucional de  una norma). Pero se hace necesaria la adicional concurrencia de los demás requisitos de la acción: daño, causa,, individualización, etc.

Este último párrafo nos invita a reflexionar si tiene algo que ver, no obstante, con las reclamaciones basadas incluso en los artículos declarados constitucionales.

¿Es posible reclamar , después de la sentencia, una indemnización por la suspensión de algunas actividades empresariales acordada en el RD 463/2020?

La cuestión que se ha venido discutiendo ampliamente hasta ahora sobre este punto era si la LO 4/1981 que regula el régimen de los estados de “alarma”, “excepción” y “sitio” permitía instar alguna acción resarcitoria de las evidentes pérdidas ocasionadas a las empresas cuyos establecimientos hubieron de cerrar durante la aplicación de este RD.

Al margen de los problemas de “quien”, “como” y “cuando” formular estas reclamaciones, los planteamientos que se han debatido se han referido a la invocación de figuras constitucionales, administrativas, de expropiación o responsabilidad patrimonial,  las derivadas del Ordenamiento europeo etc.

Con esta sentencia la única duda que ahora se despeja (que no es poca) es la constitucionalidad de la norma sobre la que se apoyó formalmente dicha suspensión; pero la referencia contenida en el último párrafo de la sentencia nos obliga a mantener las espadas en alto acerca de si existen o no supuestos en los que el citado artículo de la LO 4/1981 permitiría reconocer esta indemnización a los Tribunales ordinarios.

Esto va a ser difícil, desde luego, pero alguna referencia de la misma sentencia nos permite indagar acerca de alguna solución:

  • Desde la perspectiva constitucional, y en esto el TC es el intérprete supremo, y según la sentencia, este mandato de suspensión constituía obligaciones o deberes que el administrado tuvo el deber jurídico de soportar, limitando la libertad de empresa. (párrafo 2º Pag 68). No estamos, por tanto, ante una “norma antijurídica”, que suele ser uno de los requisitos básicos de cualquier acción de responsabilidad patrimonial.
  • Pero en otro párrafo anterior se hace una manifestación clara acerca de la naturaleza de estas suspensiones: afectaron a muchas clases de actividades, pero no a todas, y precisamente por ello no requieren de la formalidad de adoptar el estado de “excepción”, valía con el estado de “alarma”. (2º Párrafo . Pág. 67) Luego no estamos ante las tradicionales “cargas generales”, que éstas sí excluyen la indemnización, según determina la Jurisprudencia , sino ante cargas aplicables solo a algunas clases de actividades.
  • Por último, el voto particular emitido por el Presidente del TC, González Rivas, discrepante del sentir general aunque en este tema solo a efectos dialécticos, recuerda que las circunstancias que dan derecho a la indemnización en el Art. 3.2 de la LO 4/1981 son autónomas, y se basan precisamente en que los estados de emergencia sean constitucionales, advirtiéndonos así cómo ha de interpretarse la propia decisión del Tribunal en este punto.

Recordemos aquí que la indemnización a la que se refiere el Art. 3.2 de la LO 4/1981, que es a donde va a parar el razonamiento del magistrado discrepante, no está referida a la constitucionalidad o no de la norma de aplicación; a lo que habría que añadir que la expropiación forzosa es una institución por supuesto incluida en la Constitución, y la indemnización por expropiación forzosa se reconoce precisamente porque los expropiados tienen la obligación jurídica de soportar el acto o la norma expropiatoria, y este es el presupuesto que precisamente constituye la base de su derecho.

Conclusiones

A nuestro fines antes contemplados, de análisis de posibles reclamaciones, no parece caber duda alguna después de la sentencia del TC, de la constitucionalidad de las medidas de suspensión de actividades de los establecimientos de juego y de restauración contempladas en los párrafos 10.3 y 10.4 del RD 463/2020; pero la misma sentencia no es concluyente acerca de la posibilidad de reconocerse alguna indemnización por esta causa.

Queda por conocerse todavía la definitiva solución que va a darse a las reclamaciones por las pérdidas ocasionadas a muchas clases de empresarios, por el sacrificio al que fueron sometidos (no todos, sino algunos) en cuanto pudieran quedar enmarcadas en el citado Art. 3.2 de la LO 4/1981; si bien la acción de Responsabilidad Patrimonial del estado legislador queda prácticamente descartada.

En particular, no queda excluida la posibilidad que se dibuja bajo el régimen expropiatorio de derechos al que se refiere la Ley de expropiación forzosa en su artículo 120.

El plazo de prescripción del derecho a reclamar en estos casos era también el de un año a partir del hecho que lo motivó (Art. 122 LEF).

En Madrid, a 25 de Julio de 2021.

Carlos Lalanda Fernández

Loyra Abogados