Proyecto de Real Decreto de Comunicaciones Comerciales de las Actividades de Juego. Logotipo del Ministerio de Consumo

Sin haber digerido todavía los efectos del reciente Real Decreto de Comunicaciones Comerciales de las actividades de juego, el Ministerio de Consumo prepara y somete a Consulta previa un nuevo Decreto, que esta vez desarrollará dos clases de materias dispares:

  • La regulación de “entornos más seguros” de juego online de ámbito estatal.
  • El reparto de una porción del Impuesto del Juego (DA Sexta de la Ley del Juego).

Como se trata de dos materias radicalmente distintas, conviene tratarlas por separado:

Los denominados “entornos más seguros” de juego online

 En este primer punto se pretende con la iniciativa incidir en tres aspectos que se describen literalmente de la siguiente forma:

“1. Reforzar el conocimiento de los operadores de su base de jugadores desde la perspectiva del juego seguro o responsable.

2- Reforzar las obligaciones de información general a los participantes en los juegos;

3- Reforzar las medidas existentes de juego responsable o seguro, con especial atención a los jugadores que presenten comportamientos de riesgo, combinando acciones preventivas, de sensibilización, de intervención y de control, así como de reparación de los efectos negativos producidos.”

Pues bien, por “reforzar”, se puede “reforzar” todo lo que se quiera, pero las obligaciones impuestas a los destinatarios de la intervención administrativa nos parecen ya abundantes en las diferentes normas reglamentarias de mayor o menor rango que la propia iniciativa designa: en el RD 1613/2011; de homologaciones técnicas; en el RD 1614/2011, del régimen de licencias, pero también  en las Ordenes de las Convocatorias de Licencias que exigían a los operadores construir todo un ecosistema de prevención, garantía e información dirigido a los jugadores, además de las incluidas en todas las Órdenes Ministeriales que reglamentan cada juego concreto (hasta 14); y en las distintas Resoluciones de menor rango, de la propia DGOJ sobre las especificaciones técnicas de las plataformas, como la de 6 de Noviembre de 2011, 12 de Julio de 2012, 31 de Octubre de 2018, etc. Por último, y por si pareciera poco, el RD 958/2020 recientemente aprobado incluye todo un Título II destinado a esta finalidad que adiciona varias figuras relacionadas con el Art. 8 de la Ley del juego y que lleva por título: Políticas activas de información y protección de las personas usuarias” (Arts. 29 a 35); entre otras cosas, estos artículos incrementan las obligaciones de información al jugador, se obliga a implantar una especie de delegado dedicado al juego responsable, o de implantar un software específico para detectar comportamientos de riesgo en los usuarios. También incluye una modificación específica del Art. 36 del RD 1614/2011 sobre limitación de aportaciones de los jugadores, autoexclusiones, y se deroga la posibilidad de ofrecer juegos gratuitos a los no clientes     ¿Qué más se puede añadir a esto?

A falta de un texto concreto, que todavía no se ha explicitado en esta fase tramitadora, es muy difícil o imposible pronunciarse acerca de la intención ministerial. Ya veremos.

Mucho más importante me parece y hay que advertir sobre la clamorosa omisión de una cobertura legal de la sanción por incumplimiento de cualquier obligación impuesta en esta materia de la protección del jugador este contexto de “responsabilidad social” recogida en el Art. 8 de la Ley. Omisión esta que parece estar en trámite de ser subsanada con la proyectada modificación de la Ley del Juego a través de la Ley de Prevención y lucha contra el fraude fiscal, actualmente en fase parlamentaria, que pretende introducir un nuevo tipo infractor (infracción grave), consistente en no adecuarse los operadores o infringir a las obligaciones que se imponen sobre este particular. Que hasta ahora no está tipificado como tal.

Así pues, en este primer capítulo de la Consulta habrá que esperar a tener el texto concreto de los “refuerzos” que se proponen, y, además, a que la modificación legal se apruebe, pues de lo contrario el esfuerzo interventor será baldío y su incumplimiento carecerá de consecuencias.

 

El reparto de la una porción de la recaudación del Impuesto sobre actividades de juego (DA 6º de la Ley). “El retorno al deporte“ de la recaudación tributaria de las apuestas.

Esta otra materia que se pretende regular con el nuevo Real Decreto proyectado me parece mucho más fácil de encasillar, vistos los antecedentes próximos y lejanos de la cuestión: estamos una verdadera entelequia o aporía griega, que ya en otro comentario anterior calificábamos como algo parecido al “milagro bíblico de los panes y los peces”.

 A pesar de los esfuerzos intelectuales de algunos por catalogar y defender el “retorno al deporte” de las apuestas (que en esencia es reasignar y entregar, vía impuestos, una parte de las ganancias del negocio generado por esta actividad), hacer este reparto o reasignarlo a base de un Reglamento, como indica expresamente la disposición Adicional Sexta de la Ley desde su redacción de 2012 parece una tarea titánica irresoluble por ahora. A mi criterio la situación está viciada de raíz, al pretender desarrollar reglamentariamente un reparto que, según la redacción originaria, requería una verdadera decisión parlamentaria formal del Parlamento. Una verdadera “patada adelante del balón”. o …. “¡que reparta otro!”.

Este tema ya surgió en la tramitación parlamentaria de la Ley en 2011, cuando se pretendía traer a nuestro Ordenamiento una figura que ha encajado en Ordenamientos foráneos como en el francés, donde se revierte una parte del Impuesto sobre las apuestas en carreras de caballos a los hipódromos; o en las recientes formulaciones legales de apuestas en Colombia, o Brasil, cuya recaudación del Impuesto sobre los Juegos se aplica directamente a los Presupuestos de instituciones sanitarias o de otra índole, incluso la policía del juego.

La fórmula denominada comúnmente “retorno al deporte” o “destino a los fines benéficos o sociales”, es utilizada abundantemente como señuelo para encajar mejor la nueva legislación sobre apuestas o los juegos de azar, y visualizar los beneficios que comporta recaudar nuevos impuestos sobre el juego, una especie de justificación o incentivo argumental que suelen utilizar los legisladores en diferentes latitudes, casi siempre con exageradas promesas de recaudación extra, sean o no adecuados a su respectivo Ordenamiento.

En el nuestro, este “reparto a la carta” del Impuesto choca con un principio general Presupuestario, que es la “no afección de los ingresos” a gastos concretos, principio general sobre el que se podría teorizar largo y tendido en el que no nos podemos extendernos aquí, baste con la referencia a l art. 27.3 de la Ley General Presupuestaria:

“Art. 27.3.
Los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados”.

O sea, y en roman paladino, la ley es la que tiene que decidir a qué en concreto se afecta, y no un Reglamento. Y tan es así la necesidad de aprobación legal, que la propia Ley del Juego recoge, con pelos y señales y sin delegación reglamentaria otro “retorno”, el que se establece sobre los ingresos tributarios del IAJ procedente de las quinielas, cuyo origen venía desde mucho antes de la Ley del Juego, y no como “reparto de un impuesto”, sino de la recaudación misma del operador (el Estado). Al transformarse operador también en el 2011 en Sociedad Anónima (SELAE), la única fórmula de “seguir retornando” parte de la recaudación de las ganancias de las quinielas fue la de afectar una parte del Impuesto de Juego con el que se grava a SELAE procedente de estas y otras apuestas mutuas tradicionales. Este primer “retorno” y su reparto porcentual está en la propia Ley 13/2011 (Disposición Adicional Tercera, Ap. 2):

“a) 49,95% para las Diputaciones Provinciales, a través de las respectivas Comunidades Autónomas.
b) 45,50% para la Liga Nacional de Fútbol Profesional.
c) 4,55% para la Real Federación Española de Fútbol con destino al fútbol no profesional.”

 

El Impuesto ya está “asignado” y “repartido” por la Ley. Y no se puede repartir dos veces.

Además del Impuesto que se recauda de las quinielas y su reparto finalista antes visto, la recaudación del Impuesto sobre las actividades de juego online, procedente de las apuestas o de los demás juegos de azar, se “reparte “ y entrega también según la Ley, a las CCAA allá donde tiene la residencia el jugador o grupo de jugadores residentes originaros (Art. 48.11). Esto puede explicarse de muchas formas, pero la principal es bien sencilla: desde hace ya mucho tiempo, el delicado sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas prevé la cesión de los tributos procedentes de los juegos. Podía haberse adoptado otro criterio que el de la residencia, pero es el que hay, y ha dado lugar a complejas situaciones de gestión cuando los residentes son del País Vasco o Navarra (al aplicarse el criterio emanado de los respectivos Concierto y Convenio, que fue necesario modificar).

Además, esta afección y criterio solo pudieron justificarse como una “afección transitoria”; en tanto no quede resuelta de una forma más global y definitiva su inclusión en el sistema de financiación de las CCAA.  La Disposición Transitoria Sexta también recuerda por un lado que la Tributación sobre el Juego está incluida en el régimen de cesión de tributos a las CCAA, y que en consecuencia la solución definitiva de la cesión de este IAJ se dará cuando se adopte el nuevo esquema de Financiación.

Los dos artículos conectados (el 48.11 y la DT Sexta) vienen a decir algo así como esto: “Enviemos por ahora un cheque a cada Comunidad Autónoma , bajo dicho parámetro cuantificador; hasta que resolvamos todo el problema de Financiación Autonómica”

Y este cheque se viene girando trimestralmente desde entonces, y la estructura y Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas, como sabemos por recientes recordatorios parlamentarios, sigue pendiente de resolver.

Esto es lo que hay, y lo mismo que había en 2012, pero la recaudación del Impuesto ya está asignada y repartida por la misma Ley, y no se puede repartir otra vez. Y tampoco estamos ante un nuevo tributo. Esta es la conclusión a la que llegaba ya hace más de tres años (véase en este enlace: “IAJ: el milagro de los panes y los peces”) , cuando a un grupo parlamentario se le ocurrió traer esta cuestión al Congreso de los Diputados que, efectivamente entró al trapo y adoptó solemnemente requerir al Gobierno para el desarrollo de esta Disposición Adicional Sexta.

Hasta el mismísimo Defensor del Pueblo (e.f.) ha azuzado este asunto ante ciertas quejas, cayendo en la simplicidad, de requerir al Ministerio de Consumo sobre este particular, cuando es evidente que carece de competencia alguna en el reparto de los tributos. Con estos antecedentes y algunos más, ilusionados posibles destinatarios del “retorno” estos días se lo han recordado y pedido al Gobierno (una especie de “¡¡queremos lo nuestro ¡¡”) , y la propia DGOJ no ha sabido cómo contestarles, y ante ello lo han demandado en la vía judicial (que vale para todo, incluso para patalear).

En suma, regular el denominado “retorno” al deporte” es un asunto de calado presupuestario que requiere una Ley Formal que asigne el reparto; y hoy por hoy, la modificación de otra parte de la Ley del Juego, la recaudatoria del IAJ, y a su vez la modificación del Régimen de Financiación de las CCAA y de Cesión de Tributos, que requiere a su vez aprobación por Ley Orgánica. Tarea esta última que hoy por hoy, aunque muy de moda también, presupone la alineación de muchos partidos políticos, incluso regionalistas, nacionalistas e independentistas, en el acuerdo. Para quitarle una parte del cheque al País Vasco o Cataluña. por ejemplo, y dársela al Villaverde CF.

¡¡Quien sabe, el futbol puede mover montañas¡¡

Por último, está el problema de cualquier reparto  ¿cómo se reparte?, ¿a quien se le da más, a quien menos?. ¿lo distribuimos por clase de deporte sobre el que se apuesta ?, ¿que sea olímpico o no, amateur o profesional, masculino o femenino, pleno o discapacitado, mental o físico? ¿para destinar a los clubes, a las federaciones, a los deportistas de élite? ¿quién es el encargado de repartirlo? y como anticipábamos…. ¿se deja de repartir la remesa a las CCAA?

Demasiados intereses y partes implicadas, demasiadas arcas tesoreras semivacías, para que este nuevo “reparto” que se pretende llegue a alguna vía de solución ecuánime y equitativa.

Al igual que la otra cuestión sometida a Consulta Pública, estamos ávidos por conocer el texto del reparto que el Ministerio de Consumo propondrá,  para opinar definitivamente.

Madrid, 20 de Diciembre de 2020,

Carlos Lalanda Fernández

Loyra Abogados (www.loyra.com).