Ignoro si en estos momentos del Gobierno de la Nación tiene previsto elaborar (o redactado ya) un Real Decreto Ley sobre Medidas Urgentes en materia de juegos de azar y apuestas.

Pero hay muchas papeletas encima de la mesa para que esta decisión se adopte en los próximos días, semanas o meses, a la vista de los indicios que aparecen día sí y día también.

Después de un año largo en el que el Gobierno actual ha navegado a través de procelosos mares y tormentosos vericuetos, la materia de los juegos de azar y las apuestas (o al revés, que tanto monta, monta tanto) es una de las que, sin saberse exactamente por qué, concitan mayorías o unanimidades desconocidas en las actuales trifulcas políticas.

Será suficiente con que el actual lapsus político se aclare más o menos en todos los escenarios, y está a punto de aclararse, para que el Gobierno, en funciones, o en ejercicio pleno con o sin coalición, adopte las primeras medidas sobre variados temas, y entre ellos se apunta una que es candidata en todas las quinielas, nunca mejor traído aquí:  unas medidas rápidas y urgentes sobre algunos aspectos de los juegos de azar y apuestas.

Una intervención sobre este sector incluiría dos características propias de la técnica de los Reales Decreto Leyes:  la urgencia y la vistosidad popular. Ya veríamos después si también la necesidad y la eficacia. Y otras más propias del caso: acallar ruidos mediáticos y contentar a las bases partidistas.

Ya en época de la Transición, el Gobierno socialista de 1987 aprobó mediante Real Decreto Ley, nada más y nada menos que todo el Régimen sancionador de los juegos de suerte envite o se azar (RDL 2 /1987), a raíz de una sentencia del TC que dejaba al descubierto este imprescindible aspecto de la regulación. Luego se tramitó como Ley.

La fórmula del RDLey también se utilizó más recientemente, por el Gobierno Popular en 2012, precisamente para prorrogar la fecha de entrada en vigor del Régimen sancionador de la Ley 13/2011, de Regulación del juego, y el sistema de patrocinios publicitarios ilegales por aquel entonces.

La misma técnica se ha utilizado últimamente en el sector del juego, ya a nivel autonómico más recientemente con el ejemplo del D Ley 4/2012 de Illes Balears, que también aprobaba urgentemente un Régimen sancionador que había decaído en ese territorio; o más cerca aún en el tiempo, el D Ley Extremeño 1/2019, sobre medidas en materia de juego responsable de los establecimientos de juego presencial en Extremadura.

Pero ¿sobre qué materias es previsible que se adoptaría este nuevo e hipotético Real Decreto Ley?

 

Materias sobre las que puede tratar el Real Decreto Ley: la publicidad del juego

Puestos a especular sobre las materias que son firmes candidatas a ser incluidas en el RD Ley imaginario objeto de este artículo, la más factible y en primer lugar de la parrilla de salida está todo lo relativo a la publicidad del juego online (que incluye toda clase de apuestas y juegos online).

Es ya una especie de clamor el que se constata sobre esta materia, cuya regulación debió haberse plasmado en un Reglamento sosegadamente redactado y detallado. De hecho, ya lo fue en un par de ocasiones como Proyecto de Decreto (no requiere rango de Ley). Alguien tendrá que decir en algún momento las razones (verdaderas) por las que el citado Real Decreto no llegó a publicarse en el BOE, a pesar de que era una de las bases de apoyo de todo el sistema que implantaba la Ley del Juego aprobada ya hace más de 8 años, y que según su artículo 7 era necesario desarrollar, por aquello de la protección al consumidor, el juego responsable, la seguridad jurídica, etc.

Ahora, la necesidad de aprobar ya y urgentemente una norma que delimite y clarifique la cuestión es evidente a la vista de las numerosas peticiones desde todos las perspectivas y sectores sociales, incluido el empresariado del juego.

En definitiva, están todos los ingredientes para que esta materia sea la principal de un RDLey. Pero está por ver…. ¿cómo se graduaría? … ¿habría prohibición total, como el ejemplo reciente italiano? ¿habría una modificación de la Ley Audiovisual? ¿una limitación indiscriminada a franjas horarias? ¿además, una limitación o supresión de bonos de bienvenida? ¿se eliminarían los patrocinios publicitarios?  De todo ha habido en las numerosas y dispersas propuestas e iniciativas, e incluso en varias normas autonómicas ya aprobadas sobre esta materia.

Está por ver también cuál sería la reacción de los principales “destinatarios” directos de dicha medida limitadora, además de los operadores de licencias online: los medios de comunicación, cadenas de TV y radio, que dejarían de percibir o reducirían las contraprestaciones de los contratos publicitarios multimillonarios; o los Clubes deportivos “patrocinados” por las empresas operadoras online, si es que las medidas alcanzan a estos fenómenos publicitarios; y en fin, el propio “Autocontrol”  única organización que hasta ahora se dedica ( “ad hoc”, y en ausencia de organismos públicos) al Informe de todas las campañas publicitarias del juego online.

En hipótesis, también podría afectar esta acción al Régimen de la Ley General de Publicidad, estatal, pero el contenido de esta norma en realidad incide en los aspectos de competencia desleal, engaño publicitario, y otros aspectos de aplicación general, no para un sector publicitario o económico específico.

En cuanto al Sector del Juego, las únicas materias sobre las que es competente el Gobierno de la Nación, a través de la LRJ, se circunscriben los juegos y apuestas de ámbito nacional, incluyendo las loterías nacionales, es decir, a los juegos de licenciatarios online y a los desarrollados por SELAE y a la ONCE. No a los presenciales o de ámbito autonómico.

 

Otras materias

Especulando más aún, queda pendiente y frustrada la regulación de  otras dos o tres materias relacionadas con la anterior, sobre las que podría adoptarse alguna decisión urgente.

En primer lugar, en todo lo relativo al “juego responsable”, aunque por tratarse de un concepto “indeterminado” (ni siquiera podemos hablar de un “concepto jurídico indeterminado”), la chistera de las sorpresas podría ser algo más amplia y generosa en este punto: medidas sobre la salud (mental) de los españoles, la protección de los menores, la de los consumidores en general, pueden dar mucho juego en estos casos: desde la prohibición de apostar a determinados eventos, hasta la conversión del actual sistema de “autoprohibidos” fraccionado territorialmente, a  un sistema de Registros de prohibidos interautonómicos o nacionales únicos e “interoperables”; pasando por la aprobación urgente de una partida extrapresupuestaria para los afectados de ludopatía. El texto de los abortados Decretos sobre publicidad y juego responsable contiene material de sobra para incluir en este apartado.

Todo cabe aquí, la imaginación no tiene límite, aunque sí lo debería tener el afán de intervención de los poderes públicos en la vida de las personas.

En segundo lugar, ya había varias y diversas materias incluidas en el Anteproyecto de Ley de Medidas antifraude, concepto muy recurrente, cuya tramitación quedó paralizada por la convocatoria electoral, y que pretendía entre otras, la modificación de la Ley de Regulación del Juego en algunos puntos:

En particular, el primer grupo de medidas (dirigido a los operadores) se concretaba en la modificación del artículo 10.5 de la LRJ, añadiendo un nuevo apartado f), la obligación de elaborar un manual de prevención contra el fraude que debía incluir los procedimientos y medidas implementados para la identificación de los escenarios de fraude, con obligación de informar a la autoridad competente de las operaciones detectadas como fraudulentas.

El segundo grupo de nuevas normas (ampliación de las potestades del órgano regulador) incluía la modificación del artículo 21. 8 y la adición de un apartado 15 a dicho artículo, que amplía la lista de obligados a informar a la DGOJ: los proveedores de juegos o de servicios de juego, y las entidades patrocinadas, sobre aquellos operadores u organizadores con los que se relacionen que carezcan de título habilitante; también a ellos podría requerirse el cese de los servicios que estuvieren prestando. Además, se incluía expresamente la potestad para combatir el fraude en las apuestas deportivas. El art. 24 añadía un apartado 6 que posibilitaría el acceso de la autoridad encargada de la regulación del juego a los datos de las federaciones deportivas españolas para prevenir la prohibición de participación de jugadores en apuestas.

El tercer grupo, de Derecho Sancionador, creaba o modificaba varios tipos de infracciones:

Se creaba una nueva infracción grave, mediante una nueva letra ñ) al Art. 40 (infracciones graves) consistente en promover o facilitar la participación desde España en las actividades de juego a través de páginas web distintas a las legalmente habilitadas por operadores con títulos habilitante.

Se modificaban las letras e) y la n) de este mismo artículo 40 (infracciones graves), relativas a al incumplimiento del deber de información o de cese de prestación de servicios previstos en la Ley; y al incumplimiento de los requisitos y obligaciones en materia de juego responsable y de protección de los jugadores fijados en las normas y disposiciones vigentes.

Se añadía como infracción leve un nuevo supuesto, dirigido a los jugadores: participar en Webs no autorizadas en España a través del uso de técnicas de enmascaramiento de direcciones IP, o sea, simulando hacerlo desde un lugar no situado en España.

Por último, se preveía la inclusión de un nuevo Artículo 47 bis, con la finalidad de publicar, a través de la página Web de la DGOJ, las resoluciones sancionadoras firmes en vía administrativa impuestas por infracciones graves o muy graves. También en este artículo se preveía publicar una lista de dominios Web no autorizados y en los que se haya ofrecido el juego ilegalmente sin licencia (las denominadas en el argot “listas negras”).

Como se ve, la lista donde elegir es amplia. Y mejor no hablar de otras propuestas que en realidad se exceden de toda lógica.

 

Materias sobre las que no puede (o no debe) tratar el Real Decreto Ley

Una última reflexión sobre aquellas materias sobre las que, por el contrario, no es factible que se incluyan, por unas u otras causas, en un Real Decreto Ley del Gobierno.

Las limitaciones publicitarias o promocionales sobre los juegos presenciales, de clara e indiscutible competencia autonómica, están ya suficientemente adoptadas e implantadas como para que el Gobierno Central pretenda inmiscuirse en ellas. La competencia que sobre estos juegos asumieron las CCAA se consumó al ser incluidas en los respectivos Estatutos de Autonomía, y el T.C. ha bendecido el sistema.

Para bien o para mal, incluso el TS ya se ha pronunciado en cuanto a la publicidad de los juegos presenciales competencia de las CCAA: no es la publicidad una materia “transversal” sobre la que el Estado pueda tener competencia, sino que las competencias autonómicas sobre las autorizaciones sobre el juego presencial arrastran a “su publicidad” (Sentencia del T.S. 27/7/2017)

Por lo tanto, no podemos incluir en este ejercicio de especulación ninguna medida que afecte a los juegos de azar presenciales (casinos, bingos, salones de juego, máquinas en hostelería).

No se entiende, pues, salvo como “fuego de artificio”, que el Presidente del Gobierno haya pronunciado en su discurso de investidura (fallida, pero avisadora) una breves palabras dedicadas a este asunto:

“La Sociedad demanda que regulemos con valentía el juego que se ha extendido de forma descontrolada en las calles de nuestro país y en particular en los distritos con menos renta.”

Por las razones dichas, ninguna medida puede acometer el Gobierno Central sobre el supuesto descontrol del juego en las calles, ni actuar sobre los distritos de los municipios, como algún desinformado ha creído entender de estas palabras.

Claro que siempre puede adoptarse la trasnochada medida de “prohibir jugar” a los españoles, y volver a incluir en el Código Penal el delito de los juegos de azar. Muy improbable. Una verdadera hecatombe digna de Gobiernos revolucionarios, o dictatoriales, que no entra a priori en este particular juego de prestidigitación. Además, y por razones formales, esta inclusión tampoco podría hacerse mediante un Real Decreto Ley; aunque, ojo, cosas peores se vieron contra los paganos en la Roma cristianizada decadente.

En fin, hay otras materias sobre las que no parece existir consenso alguno de intervención: por ejemplo, medidas que afecten a las Loterías y Apuestas de SELAE y de la ONCE. No hace falta exponer mayores razonamientos: eliminar las campañas publicitarias de la ONCE o del Gordo de Navidad, o a los vendedores de la ONCE de las calles, puede ser equivalente a una quimera, y altamente “impopular” , lo contrario de lo que se pretendería con tal medida.

Tampoco parece probable la eliminación de los niños de San Ildefonso del Sorteo de Navidad, o de la denominación tradicional del “Sorteo del Niño” (por aquello de la protección a ultranza de los menores respecto a los juegos de azar). Aunque también esto se ha promovido por algunos puristas, nunca ha sido tomada en serio, sino como una broma, por el Gobierno de cualquier turno.

Madrid, 1 de Agosto de 2019.

Carlos Lalanda Fernández

Loyra Abogados

carlos.lalanda@loyra.com